audizione del segretario della C

audizione del segretario della CIDA UNADIS MASSIMO FASOLI ALLA COMMISSIONE AFFARI COSTITUZIONALE DEL SENATO SUL DECRETO LEGGE 181/2006 ("SPACCHETTAMENTO DEI MINISTERI")

Va premesso che riconosciamo al Governo il diritto di disegnare l’architettura delle pubbliche amministrazioni secondo quelli che ritiene siano gli interessi generali del Paese. Da questa nobile prospettiva, comprendiamo, ma non condividiamo, le ragioni che hanno indotto la coalizione vincitrice delle elezioni politiche generali del 2006 a deliberare il D.L. 181, il cosiddetto “spacchettamento” : esse rispondono più ad esigenze di equilibrio e di visibilità tutte interne alla maggioranza di governo che a ragioni di migliore funzionalità ed efficienza degli apparati ministeriali e portano al rovesciamento di operazioni positive che in passato ha compiuto una maggioranza politica sostanzialmente riferibile a quella attuale.

Del D.L. 181/2006 non possiamo che prendere atto. Esso, al contrario della delega legislativa, ha valenza giuridica immediata e pretende tempi stretti i quali non consentono meditate correzioni

Ora si tratta di governare al meglio le conseguenze che da esso deriveranno.

Conseguenze di ordine funzionale:

- sulle materie trasferite e sull’organizzazione

- sulla spesa

- sul personale dirigente.

Deve essere chiara la ripartizione delle materie da trasferire in modo che siano evitate incertezze e scongiurati possibili conflitti di competenza tra i ministeri che le perdono e quelli che le acquisiscono; [ad esempio, è nostra opinione che al Ministero delle Infrastrutture debba rimanere la competenza sulla costruzione, gestione, vigilanza e manutenzione delle opere infrastrutturali (ferroviarie, aeroportuali, stradali e autostradali) ed al Ministero dei Trasporti vada riservata quella della relativa mobilità].

Gli uni e gli altri ministeri sono da subito impegnati in complicati calcoli di imputazione dei costi per la ricostituzione di budget che consentano, almeno, il mantenimento degli obiettivi di servizio già fissati.

L’obiettivo-parametro della invarianza della spesa è normativamente fissato, ma appare ben poco probabile che alla fine dell’operazione sia effettivamente rispettato, poiché dallo scorporo scaturirà la perdita del vantaggio finanziario a suo tempo conseguito con l’accorpamento: infatti, i nuovi ministeri dovranno ricostituire le direzioni generali del personale, dovranno creare quelli che, prima, erano i servizi indivisi: ad esempio, gli archivi (sia cartacei che informatici), gli uffici legislativi, gli uffici del contenzioso e così via.

In questo senso, il Governo persevera nella convinzione e tradizione che si possano fare riforme a costo zero.

Dalla riforma più che decennale di Cassese, si è costituito un sistema di pubbliche amministrazioni caratterizzato da autonomia ordinamentale che si traduce, persino, nella diversità dei meccanismi retributivi. Nella medesima direzione è andata la riforma Bassanini e, persino, la Frattini che ha ricostituito i separati ruoli della dirigenza ministeriale. Il D.L. 181 mette davanti al fatto compiuto i dirigenti dei ministeri interessati e, quanto più saranno lunghi i tempi della sua conversione e quelli per l’adozione dei susseguenti provvedimenti, tanto più gravi saranno il rallentamento dell’attività ordinaria, l’incertezza normativa, la confusione sui poteri di indirizzo dei ministri ed ancora l’incertezza sulle risorse necessarie al conseguimento degli obiettivi sui quali i dirigenti sono valutati.

Nel caso dei quattro nuovi ministeri, ciascun dirigente sarà, per così dire, servitore di due padroni e per un tempo indefinito.

Si ventìla l’ipotesi del ricorso generalizzato all’avvalimento., cioè ad uno strumento che richiede necessariamente il ricorso alla firma congiunta dei Ministri. Se ciò deve proprio essere, è bene, anzi indispensabile, che lo sia per una durata estremamente breve, giacché l’avvalimento:

- vulnera il principio della separazione tra politica ed amministrazione, principio che presuppone che la dirigenza persegua gli obiettivi fissati dalla politica organizzando autonomamente i mezzi; ma, mentre non sono ancora fissati i nuovi obiettivi è, di fatto, resa giuridicamente impossibile la prosecuzione dell’azione amministrativa in corso, è messa in discussione l’attribuzione delle risorse (umane, strumentali e finanziarie) condannando il dirigente all’ordinaria amministrazione;

- apre, come è evidente, lo scenario del raddoppio delle catene di comando, della doppia subordinazione, della ridondanza e contraddizione degli indirizzi, tali da condannare all’immobilismo le amministrazioni coinvolte.

Inoltre, si verificheranno - e ciò è assolutamente certo - aggiuntive problematiche a causa del trasferimento degli uffici e dei dirigenti.

La logica, sostanzialmente ineccepibile, secondo la quale il personale dirigente segue le materie trasferite, determinerà che:

- a ciascun nuovo ministero potranno essere trasferiti uffici privi del dirigente, in quanto essi, nel precedente ministero, erano governati con l’istituto della reggenza a causa della cronica incompletezza degli organici;

- tenuto conto del giusto divieto giuridico alla “reformatio in peius” del trattamento economico del lavoratore dirigente si troveranno a convivere nel nuovo ministero dirigenti con diverso trattamento di posizione;

- nel nuovo ministero possa verificarsi una condizione soprannumeraria di dirigenti incaricati o assunti in base al 6^ comma dell’articolo 19 del dlgs 165, mettendo in aperto conflitto il principio civilistico della salvaguardia dei contratti con la salvaguardia delle soglie percentuali previste. Questo è il caso sicuro del personale dirigente del Dipartimento delle Politiche di sviluppo e coesione nel quale su 43 posizioni dirigenziali di seconda fascia 18 erano occupate da personale reclutato ai sensi della citata norma; ciò fu reso possibile scaricando la percentuale prevista sull’intero organico dirigenziale di seconda fascia del Ministero dell’Economia e Finanze. E’ più che probabile, quindi, che le 18 posizioni dirigenziali in parola che saranno trasferite supereranno il contingente percentuale previsto per l’ex Ministero delle Attività Produttive (ora Ministero dello Sviluppo Economico). Osserviamo, per inciso, che ci pare sarebbe stato più consono mantenere a tale ultimo Ministero le competenze invece assegnate al Ministero del Commercio Internazionale o, tutt’ al più, trasferirle al Ministero degli Affari Esteri.

Quelli sopra descritti sono solo alcuni dei problemi che si presenteranno in applicazione del D,L. 181/2006.

Al fine anche di fronteggiare le situazioni sopranumerarie tornerebbe utile ricostituire il Ruolo Unico della dirigenza ministeriale; così sarebbe possibile gestire in modo uniforme e coordinato le criticità che certamente si presenteranno.

I Fondi Unici per la retribuzione di posizione e di risultato dei dirigenti dei ministeri riceventi non sono in grado di far fronte ai nuovi relativi impegni finanziari. Di concerto con le Organizzazioni Sindacali rappresentative della dirigenza, occorrerà individuare una metodologia per attribuire ai ministeri riceventi le risorse finanziarie necessarie secondo la quale il ministero cedente trasferirebbe a quello ricevente una somma esattamente corrispondente a quella dovuta, per posizione e risultato, nell’anno 2005 a ciascun dirigente trasferito.

Sempre di concerto con le organizzazioni sindacali rappresentative si potrebbe esplorare la possibilità di perseguire la volontarietà al trasferimento del dirigente al nuovo ministero.

Infine, un problema particolarmente delicato è posto dalla circostanza che, per un certo tempo, sussisteranno, in capo al medesimo soggetto (il dirigente trasferito), gli atti di incarico (e il contratto accessivo individuale) vecchi e nuovi. Chi conferisce l’incarico (e gli obiettivi da raggiungere) e sottoscrive il contratto individuale come datore di lavoro pubblico non è più lo stesso soggetto. Si può pensare ad un atto normativo che sancisca la ultrattività dei contratti individuali almeno fino a quando non saranno stati adottati i provvedimenti di assetto definitivo dei ministeri.

Roma 12 giugno 2006

Massimo Fasoli