Consiglio
di Stato
Commissione
Speciale Pubblico Impiego
Adunanza
della Commissione Speciale Pubblico Impiego del 4 maggio
2005
N°
173/2004 - Sezione II
Oggetto:
Ministero del lavoro e della
previdenza sociale. Quesiti in ordine alla onnicomprensività della retribuzione
dei dirigenti pubblici. Art. 24 del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165.
Vista la nota prot. n.
Visto il decreto del Presidente del Consiglio di Stato n.
Esaminati gli atti ed udito il relatore ed estensore consigliere Pier
Luigi Lodi;
Premesso:
Con nota del Ministero del lavoro e delle politiche sociali in data 8
gennaio 2004, integrata dalla successiva relazione in data 7 aprile 2005, sono
stati prospettati taluni problemi riguardanti il regime di onnicomprensività del
trattamento retributivo dei dirigenti, vigente ormai da diversi anni, in
relazione ai sopravvenuti dubbi interpretativi in ordine alle norme applicabili,
specie con riferimento alle modalità di inclusione dei compensi per incarichi
aggiuntivi nel predetto regime di
onnicomprensività.
Nel segnalarsi, in particolare, l'esistenza delle seguenti tre tipologie
di incarichi: a) conferiti in ragione dell'ufficio; b) conferiti su designazione
dell'Amministrazione di servizio; c) comunque conferiti dall'Amministrazione di
servizio, il Ministero ha posto alcuni specifici quesiti in
proposito.
L’affare in questione è stato sottoposto, in data 24 marzo 2004,
all’esame della competente Sezione II, la quale ha osservato che tale quesito
pone problemi la cui soluzione presenta alcuni dubbi interpretativi e riguarda,
comunque, la competenza di tutte le Sezioni del Consiglio di Stato, per cui ha
prospettato al Presidente del Consiglio di Stato l’opportunità di demandare
l’esame dell’affare alla Commissione speciale per il pubblico impiego, per un
approfondimento al riguardo.
Il Presidente del Consiglio di Stato, con decreto 7 aprile 2004, n.
Ai fini della risposta ai quesiti di cui sopra, il Presidente della
Commissione speciale, in data 9 aprile
Il predetto Ministero ha quindi provveduto ai richiesti adempimenti
istruttori inviando, oltre ad altra documentazione sull'argomento, la nota del
Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento dell'amministrazione
generale del personale e dei servizi del tesoro - prot. n. 49917 del 27 maggio
2004, nonché la nota del Dipartimento della funzione pubblica - Ufficio
personale e pubbliche amministrazioni - prot. n. DPP/ 14318/85/1. 2. 3 del 2
aprile 2005.
Considerato:
1. - Il Ministero del lavoro e delle politiche sociali sottopone al
Consiglio di Stato alcuni quesiti in ordine alle modalità interpretative delle
norme vigenti, di cui all'art. 24 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165
e successive modificazioni, riguardanti il trattamento economico dei dirigenti,
chiedendo in particolare indicazioni ai fini della corretta applicazione del
previsto regime di onnicomprensività del detto trattamento
economico.
2. - Per un migliore inquadramento dei problemi prospettati dal Ministero
– sui quali sono stati acquisiti, in via istruttoria, i punti di vista anche del
Ministero dell’economia e delle finanze e del Dipartimento della funzione
pubblica – è opportuno preliminarmente rammentare che il citato art. 24, con il
primo comma, demanda alla contrattazione collettiva la determinazione della
retribuzione del personale in possesso della qualifica di dirigente,
specificando che il trattamento economico accessorio deve essere correlato alle
funzioni attribuite ed alle connesse
responsabilità.
Va, altresì, ricordato che, in base al secondo comma dello stesso art.
24, per gli incarichi di uffici dirigenziali di livello generale, il relativo
trattamento economico fondamentale ed il connesso trattamento economico
accessorio sono stabiliti mediante apposito contratto
individuale.
Si riporta, poi, qui di seguito il testo del terzo comma del ripetuto
art. 24, che riguarda direttamente gli interrogativi del
Ministero:
“3. Il
trattamento economico determinato ai sensi dei commi 1 e 2 remunera tutte le
funzioni ed i compiti attribuiti ai dirigenti in base a quanto previsto dal
presente decreto, nonché qualsiasi incarico ad essi conferito in ragione del
loro ufficio o comunque conferito dall'amministrazione presso cui prestano
servizio o su designazione della stessa; i compensi dovuti dai terzi sono
corrisposti direttamente alla medesima amministrazione e confluiscono nelle
risorse destinate al trattamento economico accessorio della
dirigenza”.
3. - Sulla base delle disposizioni enunciate da tali norme il Ministero
riferente ha ritenuto di individuare tre diverse tipologie di incarichi, cui
potrebbero essere applicate discipline eterogenee.
4. - In primo luogo si fa riferimento agli “incarichi conferiti in
ragione dell'ufficio”, ossia agli incarichi strettamente connessi alla pubblica
funzione esercitata dal dirigente, il cui svolgimento può, fra l'altro,
riflettersi direttamente sul raggiungimento degli obiettivi assegnati al
medesimo dirigente.
In proposito si fa l’esempio dell’inserimento, negli organi di taluni
enti, dei dirigenti titolari di determinate funzioni pubbliche, in applicazione
di specifiche disposizioni normative.
Per tale categoria di incarichi non si sollevano dubbi, da parte
dell’Amministrazione riferente, in ordine alla necessità di una rigorosa
applicazione del regime di onnicomprensività.
Una simile conclusione non può che essere condivisa, tenuto conto della
lettera della norma e delle chiare finalità della
stessa.
5. - In secondo luogo il Ministero esamina l'ipotesi degli incarichi
conferiti ai dirigenti “su designazione” dell'Amministrazione di servizio,
effettuata sulla base di una valutazione discrezionale in ordine alle qualità
professionali possedute dal soggetto che dovrà rappresentare l'Amministrazione
stessa e curare gli interessi pubblici ad essa istituzionalmente
affidati.
Trattasi, in sostanza, degli incarichi che vengono conferiti quanto sia
normativamente prevista la partecipazione di un rappresentante
dell'Amministrazione, di solito con qualifica dirigenziale, in organi di diversi
enti o in particolari commissioni.
Anche in questo caso il Ministero riferente è dell'avviso che i relativi
compensi siano assoggettati al regime dell'onnicomprensività, atteso che
trattasi di attività connesse in maniera più o meno diretta al rapporto organico
tra il dirigente e l'Amministrazione, della quale il predetto funzionario cura
l'interesse ed esprime la volontà.
Su tale conclusione non può che convenirsi, dovendosi in particolare
osservare che l'assolvimento di simili incarichi può logicamente farsi rientrare
tra le normali incombenze dei dirigenti, la remunerazione delle quali viene
conseguentemente determinata tenendo presente l'esigenza di far fronte pure ai
suddetti ulteriori impegni.
6. - In terzo luogo il Ministero fa riferimento alla categoria degli
incarichi “comunque” conferiti dall'Amministrazione di
appartenenza
6.1. - Secondo l'Amministrazione riferente, una lettura acritica - sulla
base della sola formulazione letterale - della citata norma dell'art. 24, comma
3, del decreto legislativo n. 165 del 2001 (come quella fornita dalla circolare
n. 1/200, in data 1º marzo 2000, diramata in proposito dal Dipartimento della
funzione pubblica) comporterebbe il rischio di una eccessiva compressione del
rapporto tra quantità e qualità della retribuzione, da un lato, ed ammontare
della retribuzione, dall'altro, incidendo su un'area regolata da principi
costituzionali.
La stessa Amministrazione, peraltro, opera una prima distinzione in
proposito, assumendo che per gli incarichi conferiti attraverso una scelta da
effettuarsi tra i soggetti in possesso della qualifica dirigenziale, dovrebbe
applicarsi il regime del onnicomprensività, in analogia a quanto già considerato
con riferimento agli incarichi su designazione dell'Amministrazione di servizio,
trattandosi sempre di attività che devono essere esercitate dal dirigente in
conseguenza del rapporto organico esistente con
l'Amministrazione.
6.2. - Diversa sarebbe, invece, ad avviso del Ministero, l'ipotesi di
incarichi conferiti “intuitu personae”, ossia prescindendo dal possesso della
qualifica dirigenziale, atteso che l'Amministrazione, in detta circostanza,
potrebbe rivolgersi anche a soggetti esterni, come ad esempio avviene per
l’incarico di docenza in un corso di aggiornamento riservato al personale
dipendente, ovvero anche per gli incarichi di presidente dei collegi di
conciliazione di cui all'art. 7 della legge 20 maggio 1970, n.
300.
In questi casi, sottolinea il Ministero del lavoro e delle politiche
sociali (con il conforto anche del Dicastero dell’economia e delle finanze) il
soggetto incaricato esprime giudizi, opinioni, volizioni unicamente riferibili
al soggetto stesso e quindi non riferibili all'Amministrazione, ancorché
l'incarico venga svolto da un dirigente, a seguito della libera scelta
effettuata dall'Amministrazione stessa. Si tratterebbe, dunque, di fattispecie
riconducibile allo svolgimento di una attività che potrebbe essere assimilata a
quella libero-professionale, ossia di incarichi svolti su autorizzazione della
propria Amministrazione, autorizzazione che in tali circostanze potrebbe
risultare assorbita dal provvedimento di nomina.
Da parte del Ministero riferente si osserva, poi, che la trasformazione
del precedente rapporto di impiego pubblico in un rapporto regolato da un
contratto di lavoro di diritto privato, imperniato sul principio della
sinallagmaticità delle prestazioni delle parti, darebbe ancora maggior rilievo
al principio di proporzionalità tra quantità e qualità della prestazione
lavorativa e l'ammontare della retribuzione. Non sarebbe, infatti, coerente con
tale principio ammettere la possibilità che l'Amministrazione, nell'ambito di un
rapporto di diritto privato, attribuisca incarichi ulteriori - non individuati,
e talvolta neppure individuabili, al momento della stipula del contratto - senza
la corresponsione di alcun compenso aggiuntivo. Se è vero, d'altronde, che il
dirigente individuato dall'Amministrazione avrebbe la facoltà di rifiutare
l'incarico, dovrebbe però considerarsi che ciò potrebbe riflettersi in senso
negativo sulla valutazione dell'attività svolta e comporterebbe, altresì, un
maggior costo per l'Amministrazione per i compensi da corrispondere ad un
soggetto esterno.
Nella nota ministeriale in esame si assume, ancora, che l'incongruenza di
cui sopra non verrebbe superata neppure con riferimento alla disposizione
dell'art. 14 del contratto collettivo di area dirigenziale sottoscritto il 5
aprile 2001 (che prevede la possibilità di corrispondere al dirigente incaricato
una somma pari al 30% del compenso previsto, in considerazione dell'aggravio di
lavoro conseguente all'incarico aggiuntivo), ritenendosi che in tal modo, per
unilaterale volontà di una delle parti, sarebbe corrisposto per la prestazione
lavorativa un compenso fortemente ridotto, in violazione del principio di
proporzionalità stabilito dall'art. 36 della
Costituzione.
Conclude l'Amministrazione riferente che la funzione del principio di
onnicomprensività andrebbe correttamente individuata nella necessità di
introdurre un meccanismo idoneo ad evitare di retribuire con somme aggiuntive
tutti quegli incarichi che il dirigente sarebbe tenuto a svolgere sia per
connessione (diretta o indiretta) con i doveri d'ufficio, sia in conseguenza del
possesso dello specifico “status” di dirigente. In tale prospettiva non sarebbe,
pertanto, coerentemente applicabile il detto principio in situazioni diverse,
nelle quali l'attività svolta non possa considerarsi connessa con i compiti
dell'ufficio.
6.3. - La Commissione speciale deve osservare, in proposito, che il
principio dell'onnicomprensività, di cui si discute, risulta ispirato al
soddisfacimento di una pluralità di esigenze, ed in ispecie risulta legato con
un rapporto di stretta conseguenzialità alla particolare posizione che assumono
i dirigenti, nell'ambito dell'organizzazione della pubblica amministrazione,
specie dopo la riforma relativa alla "privatizzazione" del rapporto di pubblico
impiego, di cui al decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive
modificazioni e integrazioni. Come è noto, in base alla normativa suddetta ai
predetti dirigenti è stata attribuita la diretta responsabilità in materia di
gestione finanziaria, tecnica ed amministrativa, restando demandata agli Organi
di governo la funzione di definire gli obiettivi ed i programmi da attuare,
nonché di verificare la rispondenza dei risultati della gestione amministrativa
alle direttive generali impartite.
Un simile mutamento di prospettiva, quindi, ha sensibilmente accentuato
l’ambito delle pur ampie responsabilità già attribuite alla dirigenza dal d.P.R.
30 giugno 1972, n. 748, e la disciplina mediante lo strumento contrattuale dei
singoli rapporti ha coerentemente consentito non solo di rapportare la
retribuzione all'impegno ed alla complessità dei compiti connessi alle diverse
posizioni organiche, ma anche di corrispondere un trattamento economico
accessorio collegato ai risultati effettivamente conseguiti nell'espletamento
dell'attività.
In ogni caso va opportunamente sottolineato che il carattere contrattuale
del rapporto di impiego implica necessariamente un incontro della volontà delle
parti, anche per quanto riguarda la determinazione del compenso, che non viene
ora rapportato a parametri rigidamente predeterminati per legge, come avveniva
precedentemente pure per la categoria della
dirigenza.
Trattandosi, d'altronde, di un impegno di carattere esclusivo,
nell'espletamento del quale il funzionario deve prestare tutta la sua opera (con
le sole eccezioni previste per gli incarichi non compresi nei compiti e doveri
d’ufficio, autorizzabili ai sensi dell’art. 53 del citato decreto legislativo n.
165 del 2001), la corresponsione di un trattamento economico onnicomprensivo
appare coerente con i fondamentali principi di correttezza e di trasparenza che
debbono caratterizzare l'organizzazione dei pubblici uffici, e si palesa,
altresì, maggiormente rispondente all'opportunità di consentire un più equo e
favorevole trattamento previdenziale e pensionistico per il personale in
questione.
6.4. - Tenuto conto di quanto sopra, non appaiono fondate le perplessità
prospettate dal Ministero riferente (cui si è associato anche il Ministero
dell'economia e delle finanze) in ordine alla applicazione del principio della
onnicomprensività pure con riguardo agli incarichi ulteriori, comunque conferiti
dall'Amministrazione.
Anzitutto è da escludere che possa configurarsi, in una simile
fattispecie, una prestazione imposta per unilaterale volontà di una delle parti,
atteso che trattasi pur sempre di incarichi che debbono essere accettati
dall'interessato e quest'ultimo, pertanto, può liberamente determinarsi nel
senso di rifiutare l'ulteriore aggravio del carico di lavoro. Né appare
pertinente l'obiezione secondo cui un simile rifiuto potrebbe riflettersi
negativamente sulla valutazione finale dell'attività svolta, atteso che il
conferimento di ampi poteri amministrativi e gestionali ai dirigenti comporta,
inevitabilmente, la responsabilizzazione dei medesimi con riguardo a tutte le
scelte ed alle opzioni effettuate nel corso dello svolgimento delle funzioni di
competenza, anche con riferimento alla individuazione delle iniziative da
intraprendere e alle attività da svolgere in concorrenza o in alternativa con
altre, ai fini del conseguimento degli obiettivi di pubblico interesse da
perseguire in base alle direttive generali impartite dagli Organi di
governo.
Per quanto concerne il rispetto del canone costituzionale relativo alla
proporzionalità della retribuzione alla quantità e qualità della prestazione
lavorativa che, in ogni caso, deve essere sufficiente ad assicurare al lavoratore ed
alla sua famiglia “una esistenza libera e
dignitosa”, si rammenta che, come
sottolineato dalla Corte costituzionale e come ampiamente ribadito dalla
giurisprudenza amministrativa, la proporzionalità e sufficienza della
retribuzione vanno valutate considerando la retribuzione nel suo complesso, e
non in base ai singoli elementi che compongono il trattamento economico (Cfr.
Corte Cost. 20 giugno 2002, n. 263; 12 marzo 2004, n. 91; Cons. Stato, Sez. IV,
2 novembre 2004, n. 7101).
Per quanto riguarda specificamente l’aspetto della durata degli
incarichi, poi, deve convenirsi con quanto osservato dal Dipartimento della
funzione pubblica in ordine alla irrilevanza del carattere non continuativo
dell’impegno richiesto, ai fini dell’assoggettamento del relativo compenso al
regime della onnicomprensività.
Nell'ipotesi di compensi dovuti dai terzi per incarichi aggiuntivi,
dunque, ogni dubbio in proposito dovrebbe essere senz'altro superato con
riguardo alla complessiva congruità del trattamento economico spettante al
dirigente. Deve tenersi conto, inoltre, dalla previsione, di cui all'articolo
14, comma 2, del contratto collettivo per la dirigenza sottoscritto il 5 aprile
2001, già sopra ricordato, secondo cui, allo scopo di remunerare il maggiore
impegno e la maggiore responsabilità dei dirigenti che svolgono detti incarichi
aggiuntivi, viene loro corrisposta, ai fini del trattamento accessorio, oltre
alla retribuzione di posizione e di risultato, una quota, in ragione del loro
apporto, fino al 30% della somma che confluisce nel fondo di attuazione del
principio di onnicomprensività. Può ritenersi, infatti, che una simile
previsione, consentendo un trattamento differenziato e di particolare favore per
i dirigenti maggiormente impegnati, sia comunque idonea a soddisfare le esigenze
di carattere sostanzialmente perequativo segnalate dall'Amministrazione
riferente.
7. - Da parte del Ministero del lavoro e delle politiche sociali viene,
poi, chiesto il parere di questo Consiglio in ordine a tre ulteriori
questioni.
7.1. - La prima questione si riferisce alla fattispecie concernente gli
incarichi, affidati a dirigenti di prima fascia, di componente effettivo dei
collegi sindacali o dei consigli di amministrazione degli enti previdenziali,
segnalandosi che, ai sensi dell'articolo 3, comma 7, del decreto legislativo 30
giugno 1994, n. 479, trattasi di posti di funzione dirigenziale
dell'Amministrazione. Si chiede di chiarire se in tali casi, realizzandosi la
coincidenza tra incarico principale ed incarico fonte del compenso aggiuntivo,
il trattamento economico in parola, previsto dei singoli contratti, venga per
tale circostanza assorbito in quello principale, perdendo la caratteristica di
“addizionale”.
Osserva il Collegio che, in assenza di eventuale definizione della
questione in sede di contrattazione collettiva, non appare incongruo seguire il
criterio - suggerito dal Ministero dell’economia e delle finanze - di includere
il compenso in parola nel trattamento spettante a titolo di retribuzione di
posizione, parte variabile, in base ai contratti individuali sottoscritti dai
singoli dirigenti.
7.2. - La seconda questione concerne la esatta qualificazione, ai fini
che qui interessano, dei “gettoni di presenza” previsti per i componenti di
organi collegiali periferici dell'INPS, ai quali sono chiamati a partecipare
“ratione officii” i direttori delle Direzione provinciale del lavoro, cui non
viene corrisposto alcun compenso in misura fissa. Mentre non sussisterebbero
incertezze sull'esclusione dal regime di onnicomprensività dei gettoni di
presenza costituenti un mero rimborso spese forfetario, sorgerebbero dubbi in
proposito qualora la somma, formalmente qualificata come gettone di presenza,
costituisca un reddito soggetto a tassazione, come le somme erogate nella
fattispecie in esame.
Sull’argomento deve ribadirsi che, alla stregua dei principi sopra
enunciati, per le attività lavorative cui fa cenno il Ministero riferente
risulta preclusa la possibilità di esclusione di qualsiasi tipo di compenso,
comunque configurato e denominato. Si concorda, quindi, con quanto espresso sul
punto dal Dipartimento della funzione pubblica, che fa salva esclusivamente la
possibilità di “gettoni” o “medaglie” di presenza che abbiano carattere
meramente restitutorio, in quanto costituiscano lo strumento per assicurare il
rimborso delle spese minute connesse all’espletamento dell’incarico. Va inclusa,
invece, nel regime di onnicomprensività, qualsiasi altra erogazione che, pur
avendo eventualmente analoga denominazione, venga sostanzialmente ad assumere,
per la misura del suo valore, un carattere indennitario, con conseguente
assoggettamento anche agli oneri contributivi ed
erariali.
7.3. - La terza questione, infine, riguarda il criterio di determinazione
della quota - nella misura massima del 30% - del compenso spettante per
l'incarico rientrante in regime di onnicomprensività, occorrendo precisare se
tale somma sia da ritenersi al netto delle varie ritenute, se essa vada versata
al dirigente direttamente dal soggetto presso il quale si svolge l'incarico,
ovvero se da tale soggetto debba essere versata nel capitolo di bilancio
dell'Amministrazione in cui affluiscono le somme in questione e poi, a cura
dell'Amministrazione stessa, erogata in busta paga al dirigente
interessato.
In proposito è agevole rilevare che, come sottolineato dal Dicastero
dell’economia e delle finanze, dalla formulazione della norma dell’art. 24,
comma 3, del ripetuto decreto legislativo n. 165 del 2001, discende con
sufficiente chiarezza che il compenso in parola deve essere interamente versato
all’Amministrazione di appartenenza del dirigente. Sarà poi compito di
quest’ultima, sulla base degli accordi intervenuti con le parti sindacali, di
provvedere a destinare al dirigente interessato la somma percentualmente dovuta,
previa applicazione delle ritenute di legge.
P.Q.M.
Esprime il parere nei sensi di cui in motivazione.
Per estratto dal verbale
Il Segretario
Antonio Natale
Visto
Il
Presidente
Giovanni
Ruoppolo