DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE
MANIFESTO
” I
pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che
siano assicurati il buon andamento e l’ imparzialità dell’ amministrazione.”
“ Nell’ ordinamento degli uffici sono determinate le
sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei
funzionari. “
“I pubblici impiegati sono al servizio esclusivo
della Nazione.”
( Costituzione della Repubblica Italiana - art. 97, 1°
e 2° comma; art. 98, 1° comma )
Per
superare l’ attuale situazione di crisi delle pubbliche amministrazioni,
ripristinando il rispetto della Carta costituzionale, la CIDA-FP ritiene
necessario:
I .1 Definire per tutte le pubbliche
amministrazioni, con leggi di sistema, principi generali di organizzazione
razionale dell’ esercizio delle funzioni, di individuazione dei posti
funzione e di classificazione dei funzionari.
.2
Tali principi dovranno essere condivisi dalle Regioni e dalle Autonomie
locali, per essere applicati alle rispettive amministrazioni; dovranno essere
applicati, inoltre, dagli Enti di diritto privato ma a capitale pubblico, che
svolgono funzioni di interesse pubblico.
.3
Per “funzionari” devono intendersi coloro che esercitano funzioni
pubbliche attraverso una attività professionalmente qualificata, assumendo
decisioni, dirigendo uffici, fornendo servizi professionali. Ovvero dirigenti,
quadri direttivi, professionisti, docenti, ricercatori.
II .1 Rivedere il rapporto tra legge e
contrattazione collettiva, riservando alla legge, ai Regolamenti ed a Atti
di organizzazione non solo l’ ordinamento degli uffici, ma anche le
sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari,
per garantire i cittadini che l’organizzazione delle funzioni pubbliche sia
finalizzata al perseguimento dell’interesse generale, e che l’esercizio delle
stesse sia affidato a soggetti professionalmente qualificati.
.2 Conseguentemente, per tali soggetti
saranno Leggi e Atti di organizzazione a regolare i doveri, i sistemi di
classificazione, i sistemi di valutazione, prevedendo comunque l’ accesso per
concorso e la carriera per valutazione.
.3
La contrattazione collettiva garantirà una adeguata tutela degli interessi
delle categorie, regolando il trattamento economico, il regime delle
assenze, le tutele assicurative, i benefits, lasciando alla contrattazione
individuale uno spazio proporzionale al crescere del grado.
.4
Ferme restando le aree contrattuali autonome per i dirigenti, le altre
figure ad alta professionalità verranno
regolate in separate sezioni delle aree dirigenziali collegate, o comunque in
aree contrattuali distinte dai comparti.
.5
Le procedure di contrattazione collettiva per le pubbliche amministrazioni
saranno riformate, prevedendo Comitati di settore anche per i Ministeri e la
Scuola, con la presenza, in quest’ultimo Comitato, delle Regioni e delle
autonomie locali e funzionali. Inoltre, le delegazioni trattanti di parte
datoriale presso l’ ARAN dovranno prevedere la partecipazione di dirigenti in
rappresentanza delle Amministrazioni ed Enti del comparto. Infine, andrà
affermato con chiarezza il principio per cui, nella contrattazione integrativa,
la rappresentanza dell’ amministrazione è affidata ai dirigenti, e non ad
organi politici o di nomina politica.
III .1
In base alle leggi sub I, ridefinire
con Regolamenti e Atti di organizzazione, in tutte le pubbliche
amministrazioni, gli organigrammi dei posti-funzione, dalle posizioni
organizzative fino alle figure monocratiche di vertice.
.2
Ciò, sia per l’attuazione dell’ ordinamento autonomistico previsto dalla
Riforma della Costituzione, sia per le conseguenze dell’ unificazione europea;
infine, per razionalizzare la distribuzione di funzioni e di risorse,
prevedendo, ove necessario, riduzioni degli apparati, anche con il ricorso alla
risoluzione consensuale del rapporto di lavoro.
.3 Conseguentemente, in parallelo agli
organigrammi, in tutte le pubbliche amministrazioni, andrà definito con
Regolamenti ed Atti di organizzazione l’ ordinamento dei funzionari,
collegando i livelli di esercizio delle funzioni, i livelli delle strutture
dirette, i livelli di competenza professionale necessari, dal quadro direttivo
fino al massimo vertice dirigenziale.
IV .1 Distinguere
lo status dei funzionari di carriera dallo status dei funzionari di governo,
ovvero di diretta collaborazione con il vertice politico delle amministrazioni.
.2
Per i funzionari di governo, il
rapporto resterà fondato sull’ intuitus personae, ovvero sulla fiduciarietà
politica; pertanto, l’ attribuzione e la revoca degli incarichi manterrà
carattere sostanzialmente discrezionale.
.3
Per i funzionari di carriera, l’ attribuzione e la revoca degli
incarichi andrà fondata sulla valutazione delle competenze e sulla rispondenza
dell’ attività svolta alle leggi ed alle direttive ricevute.
.4 Diviene, perciò, centrale la
valutazione, obiettiva e periodica, sia delle posizioni da coprire, sia delle
potenzialità, capacità manageriali e competenze professionali di dirigenti,
quadri e professionisti, coniugando processi razionali di ristrutturazione ad
adeguate politiche di reperimento, formazione, impiego e valorizzazione delle
risorse manageriali e professionali.
V
.1 Strutturare un sistema di governo e
di controllo dell’ esercizio del potere organizzativo delle pubbliche
amministrazioni, per garantirne la rispondenza al pubblico interesse, e più
precisamente ai principi costituzionali dell’ imparzialità e del buon andamento
.2
Il sistema dovrà essere condiviso dalle Regioni e dalle Autonomie
locali, per le rispettive amministrazioni, attraverso le Conferenze
Stato-Regioni e Stato-autonomie. Del pari, andrà salvaguardata l’ autonomia
degli enti, evitando rigidità e lungaggini. In ogni caso, dovranno essere
riconoscibili ed imputabili le responsabilità degli amministratori in materia
di cattivo esercizio del potere organizzativo, sia a livello politico che a
livello amministrativo, anche riformando le competenze in materia della Corte
dei conti.
.3
In particolare, andranno garantite la fondatezza e l’ imparzialità delle
scelte relative all’attribuzione ed alla revoca degli incarichi dirigenziali,
direttivi e professionali, nonché delle attività di valutazione di queste
figure. A tal fine, è essenziale che tali scelte ed attività seguano linee
generali definite da Autorità a ciò preposte; che sia possibile una verifica
del rispetto di tali linee; che le decisioni a carattere sanzionatorio
competano ad organi in posizione di terzietà, in contraddittorio con gli
interessati.
- Funzioni e funzionari. La
questione del funzionamento delle amministrazioni pubbliche è stata affrontata,
ma non risolta, dalla sequenza di interventi di riforma degli ultimi quindici
anni. Interventi spesso di buon livello, tanto che l’ Italia è citata ad
esempio nei consessi internazionali sulle riforme amministrative, e tuttavia
complessivamente di scarso impatto sulla funzionalità degli apparati. I
progressi, anche consistenti, realizzati in alcuni settori, vanno in buona
misura attribuiti all’ informatizzazione, e dunque ascritti al merito del
progresso tecnologico, più che alla bontà delle riforme.
In ogni caso, nella crisi mondiale, la competitività
pone esigenze crescenti. Così, questi progressi non sono bastati a far tenere
il passo al Paese, né è pensabile che bastino in futuro, tanto più che si sono,
nell’ insieme, arrestati.
Si impone, perciò, la riapertura di un dibattito
generale sulla questione amministrativa, che prenda le mosse da una revisione
delle scelte effettuate dalle riforme rispetto ai punti di crisi.
Nella questione amministrativa possono distinguersi
varie criticità, come l’eccesso di adempimenti imposti ai cittadini e alle
stesse amministrazioni, o lo spreco di risorse. I nodi, tuttavia, appaiono due,
strettamente interconnessi : il basso livello qualitativo delle attività di
espletamento delle pubbliche funzioni, e la scarsa razionalità dell’
organizzazione amministrativa.
Le attività amministrative, ovvero in primo luogo
l’organizzazione delle strutture, e poi l’emanazione di provvedimenti, la
stipulazione di contratti, la predisposizione di normative, l’ impiego delle
risorse, nelle loro diversità richiedono comunque un esercizio di discrezionalità
nella valutazione del contesto, degli interessi coinvolti, delle norme da
applicare, per realizzare l’ interesse pubblico al meglio, sacrificando il meno
possibile le altre posizioni in campo.
Il giudizio del Paese, difficile da contraddire, è che
questo esercizio, che è il cuore della funzione pubblica, spesso è svolto male.
Per ragioni tecniche, per carenza di mezzi, per eccesso di norme, certo; ma
anche per carenze soggettive, dei singoli e delle squadre.
La questione del cattivo esercizio delle funzioni
porta comunque alla questione dei funzionari.
- Riforme
e distorsioni Il personale e l’organizzazione delle pubbliche
amministrazioni sono stati oggetto di una delle riforme più radicali che
abbiano investito il nostro ordinamento giuridico. Il rapporto di lavoro di
tutti i dipendenti, dal commesso al direttore generale, è stato trasferito in
blocco dal regime di diritto amministrativo al regime di diritto privato, e
dunque alla contrattazione collettiva. Nell’ambito delle leggi e degli atti normativi
di organizzazione delle grandi strutture amministrative, “le determinazioni per
l’organizzazione degli uffici e le misure inerenti la gestione dei rapporti di
lavoro sono assunti dagli organi preposti alla gestione con la capacità e i
poteri del privato datore di lavoro” ( D.Lgs. 165/2001, art. 5, 2° comma). Le determinazioni organizzative
sono sottoposte a verifica da parte degli organismi di controllo interno, per
garantirne la corrispondenza ai principi generali posti in materia dalla legge
( D.Lgs. 165/2001, art. 2, 1° comma):
funzionalità, flessibilità, imparzialità, interconnessione.
La riforma, dunque, ha chiesto alle amministrazioni di
fare come le imprese private, per recuperare efficienza, economicità,
flessibilità, adattabilità della gestione del personale ad esigenze crescenti e
mutevoli.
A dodici anni dalla riforma, è evidente che questi
obiettivi sono ancora lontani. Il nuovo regime non funziona, ancora.
La trasposizione meccanica all’ interno delle
pubbliche amministrazioni di istituti giuridici nati nelle imprese private li
ha esposti all’ influenza di fattori e rapporti di forza ben diversi rispetto a
quelli agenti nelle imprese stesse, e dunque a pesanti distorsioni. La ragione
di fondo è evidente e forte: nelle pubbliche amministrazioni la gestione degli
apparati non è soggetta alla verifica del mercato, alla competizione con le
altre aziende. Nelle aziende private, l’ esercizio di un potere discrezionale,
sia esso unilaterale, da parte del vertice aziendale, sia in sede di contrattazione,
è finalizzato o comunque collegato in modo determinante al successo dell’
azienda.
Nelle amministrazioni pubbliche, questa verifica non
c’è. C’è la verifica delle elezioni, per le forze e i personaggi politici a
capo delle amministrazioni. Perciò, se l’ amministrazione funziona male, il
vertice politico rischia la perdita del consenso dei cittadini. E’ su questo
consenso a rischio che si fonda, secondo i difensori dello spoils system, la
necessità del rapporto fiduciario con i dirigenti.
Questa impostazione ha condotto ad una assoluta
prevalenza del potere governativo rispetto a quello amministrativo. Il primo,
rafforzato dal sistema elettorale maggioritario, con l’ elezione più o meno
diretta del capo dell’ esecutivo; il secondo, indebolito dalla precarizzazione
degli incarichi di direzione, rinnovabili o revocabili ad nutum da parte
del vertice politico. Così, nonostante l’ esplicita previsione di legge sulle
distinzione tra poteri di indirizzo spettanti alla politica e poteri di
gestione spettanti alla burocrazia, la politica continua ad occuparsi non solo
degli indirizzi ma anche, pro domo sua, della gestione, con la copertura
formale ( la “ firma “ ) della burocrazia, ricattata dalla precarietà
dell’incarico. Ciò, sia per i provvedimenti ad efficacia esterna, come
concessioni od appalti, sia per i provvedimenti gestionali, dagli atti di
organizzazione alla contrattazione integrativa ai trasferimenti dei dipendenti.
In ogni caso, sostengono i difensori del nuovo regime,
rigorosamente bipartisan , gli elettori potranno sanzionare col voto la
cattiva gestione dei politici.
In realtà, l’ interesse dei cittadini al buon
funzionamento dell’ amministrazione è un interesse diffuso, e perciò meno
influente, sul piano elettorale, dell’ interesse concentrato delle clientele di
riferimento o della massa dei dipendenti.
I cittadini sono abituati, in genere, ad un’
amministrazione che non funziona, e tendono a darne genericamente la colpa alla
burocrazia; l’ effetto positivo di una fila in meno, o di una risposta tempestiva,
non viene collegato alla responsabilità del politico al vertice dell’ Ente, si
perde comunque nel mare delle vicende quotidiane, e al momento del voto
prevalgono altre spinte: scelte di valore e/o specifici interessi.
Per un Ministro od un Assessore, invece, le
concessioni ai sindacati interni possono dare una resa immediata in voti,
mentre le agitazioni possono costare consenso. La nomina “ politica “ di uno o
più dirigenti diventa una carta da spendere nei giochi interni di coalizione o
di partito, o per garantirsi il controllo dell’ apparato.
Perciò, gli organi politici di vertice delle
amministrazioni tendono ad orientare la loro gestione della macchina più in
questo senso che verso i cittadini. Gli organismi di controllo interno
dipendono dall’ organo politico di vertice, e si guardano bene dal censurarne
le determinazioni organizzative. Dal canto loro, anche i sindacati dei
dipendenti possono avanzare richieste col solo limite della buona creanza, non
essendo soggetti, come nel privato, al rispetto delle effettive compatibilità
con gli equilibri economici ed organizzativi dell’azienda.
A monte, c’è il compromesso di fondo sul quale è nata
la privatizzazione del pubblico impiego, ovvero lo scambio tra il controllo
delle dinamiche salariali, offerto dalle grandi centrali sindacali, e la
preponderanza nella gestione dei dipendenti attraverso la contrattazione,
concessa a queste dai governi di ogni colore.
Le criticità che ne risultano, rispetto al mondo del
lavoro privato, non riguardano tanto i livelli salariali in sé, dove pure si
possono erodere margini consistenti, ma i livelli di contrattazione ( quattro o
cinque, invece di due ), le materie di questa ( tutta l’ organizzazione del
lavoro ), le normative ( tutte garantiste per il dipendente, mai per il
servizio ), le progressioni di carriera ( affatto svincolate dalle funzioni ),
la mobilità ( solo a domanda, mai d’ufficio ).
In sostanza, attraverso un rapporto diretto con gli
organi politici, gli uomini dei maggiori sindacati condizionano le politiche
del personale e la stessa nomina dei Capi del personale, decidendo in concreto
della gran parte delle questioni gestionali e rovesciando i termini del
rapporto di direzione, che è il fondamento di qualunque tipo di organizzazione
produttiva.
Così, sotto la pressione degli interessi politici e
sindacali, è venuto meno il ruolo dei funzionari. Una Amministrazione sana
dovrebbe fondarsi su rapporti equilibrati tra organi di direzione politica,
burocrazia ed organizzazioni sindacali del personale; ciascuno di questi tre
attori con i suoi poteri, i suoi scopi e la sua funzione, come indicato dalle
leggi, in astratto. In concreto, accade che le distorsioni accennate hanno
ulteriormente indebolito la burocrazia, storicamente già gracile, ed il suo
ruolo di esercizio imparziale del potere organizzativo. Così che tale potere
s’è spartito tra gli altri due soggetti, politici e sindacali, per essere
utilizzato a fini di parte.
Naturalmente, ciò non è avvenuto in termini omogenei
tra tutte le amministrazioni. Alcune burocrazie sono riuscite a resistere,
anche parzialmente; altre si sono ridotte a far da cinghia di trasmissione tra
gli altri due soggetti. Altre ancora, soprattutto nelle autonomie locali, sono
scomparse come soggetto autonomo. La tendenza generale, tuttavia, è quella qui
indicata.
Le conseguenze di queste distorsioni sono evidenti,
almeno per gli addetti ai lavori. Nel funzionamento delle amministrazioni, l’
interesse particolare, a partire dal livello politico, tende a prevalere sull’
interesse generale.
Nella totale assenza di una cultura organizzativa, l’
individuazione dei posti-funzione avviene non sulla base delle esigenze
funzionali dell’ amministrazione, ma sulla base delle esigenze di potere e dei
rapporti di forza, ai vari livelli: dagli organi politici di vertice che
chiedono più posti dirigenziali per gli apparati cui sono preposti, agli
apparati stessi che tendono ad espandersi, fino alle posizioni organizzative
predirigenziali, oggetto di relazioni sindacali con le organizzazioni del personale
dipendente. Il risultato è una proliferazione abnorme delle posizioni dirigenziali e predirigenziali, che ne frammenta
le funzioni e ne dequalifica il ruolo.
La valutazione delle capacità e delle attività dei
dirigenti da parte degli organi di controllo interno non viene effettuata, o è
comunque insoddisfacente; per i funzionari, non è prevista affatto.
Il rapporto fiduciario tra il vertice dell’ azienda ed
il singolo dirigente è diventato uno spoils system all’italiana, per cui l’
apparentamento partitico, correntizio o di cordata prevale sistematicamente
sulle capacità personali, così che i
dirigenti sono spinti a compiacere il politico o il capo cordata, più che a
realizzare risultati.
I contratti collettivi, nazionali di categoria o
integrativi di Ente, distribuiscono quattrini a pioggia, con scarse o nulle
differenziazioni per professionalità e produttività. Inoltre, i contratti
integrativi hanno invaso l’ambito delle carriere del personale, portando in
alto le categorie sindacalmente più forti e demotivando funzionari e
professionisti, ovviamente meno numerosi, che vedono disconosciuta la propria
professionalità.
Tutto ciò, nonostante l’ enunciazione di principi
generali e disposizioni puntuali da parte delle stesse leggi di riforma, a
partire dalla distinzione tra politica ed amministrazione, secondo il modello
delle grandi aziende private.
A ben vedere, invece, le distanze rispetto a queste
restano, e forse aumentano, soprattutto per quanto riguarda dirigenti e
funzionari. Nelle grandi imprese v’è un solo organigramma dove sono ricomprese
tutte le posizioni organizzative, dirigenziali e non, della direzione generale
all’ unità di base. Spesso, dirigenti e quadri sono ordinati per gradi; la loro
retribuzione prevede aumenti di anzianità; ci sono procedure di verifica e
controllo sulla rispondenza delle retribuzioni alle posizioni rivestite ed ai
risultati conseguiti.
Le regole di una grande organizzazione sono poste ed
operano in un ambito di diritto privato, senza rigidità ma senza anarchie. C’è
negoziazione, anche individuale, ma prevale il comune interesse al successo
dell’ azienda, la condivisione della missione.
Certo, le amministrazioni pubbliche sono grandi
organizzazioni che hanno fini diversi dal profitto, e perciò alcuni meccanismi
non possono che essere diversi. Va rilevato, tuttavia, il paradosso per cui le
grandi aziende private, per alcuni aspetti, sono più “ amministrative “, nel
senso di regolate razionalmente dall’ alto, delle amministrazioni pubbliche,
consegnate alla contrattazione consociativa ed agli arbitrii della politica.
E’ qui, non altrove, la causa prima del peggioramento
della qualità nell’ esercizio delle funzioni delle amministrazioni.
Perciò, è qui che si deve intervenire. Se la verifica
elettorale non funziona come la verifica del mercato; ovvero, se non basta a
garantire la finalizzazione delle scelte politiche e/o contrattuali, nell’
ambito amministrativo, all’ interesse generale, ovvero ad un alto livello
qualitativo dell’ esercizio delle funzioni pubbliche, occorre che questa
garanzia venga offerta dalla legge, sia ai cittadini, sia ai funzionari.
- Partire dalla Costituzione. L’ art. 97 della Costituzione recita
esplicitamente: “ I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di
legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l’ imparzialità dell’
amministrazione. Nell’ ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di
competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari. “ L’
art. 98 prosegue: “ I pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della
Nazione. “
Dunque, è in base alla legge, o ad atti normativi
unilaterali, che si deve disciplinare non solo l’ organizzazione degli uffici,
ma anche compiti e responsabilità dei funzionari, ai vari livelli, per
assicurare buon andamento ed imparzialità. Ciò non significa che sia
incostituzionale la privatizzazione del rapporto di lavoro, anche per i funzionari, ovvero per i
dipendenti che esercitano funzioni pubbliche. La Corte costituzionale ha
ripetuto più volte che così non è, purché l’ esercizio di poteri organizzativi
privatistici e di poteri negoziali garantisca comunque la soddisfazione dell’
interesse pubblico.
La Costituzione - secondo la Consulta - chiede un
“giusto dosaggio”, nell’ambito di un
“confine mobile”, tra diritto pubblico e diritto privato, configurando un
regime comunque misto. In ogni caso, devono esserci regole e strumenti idonei
per verificare la corrispondenza dell’esercizio del potere organizzativo ai
principi del buon andamento e dell’imparzialità.
Il
perseguimento dell’interesse pubblico, che è la sostanza del canone del buon
andamento, costituisce un vincolo di scopo che investe non solo l’organizzazione “alta” ( le grandi
strutture previste da leggi e regolamenti) ma anche l’organizzazione “bassa” (le
strutture minori), l’organizzazione del lavoro e la gestione dei rapporti di
lavoro, da parte dell’Amministrazione.
Per
questi aspetti l’esercizio della
“capacità e i poteri del privato datore del lavoro” non gode, come nel privato,
del principio della libertà d’impresa, ma è un potere funzionalizzato alla realizzazione del pubblico interesse.
Questa
finalizzazione dovrebbe essere garantita, anche nel nuovo regime di diritto
privato, da due principii presenti nella Costituzione, che dovrebbero costituire
l’acquis de la fonction publique ( ovvero, i cardini essenziali dell’
ordinamento del personale pubblico ): la separazione tra politica ed
amministrazione e l’ accesso per concorso ai pubblici impieghi. Invece, come
s’è visto, il primo principio è stato violato con la precarizzazione degli
incarichi dirigenziali di tutto il personale, compresi i funzionari, ed
il secondo dalla contrattazione delle progressioni di carriera, per cui l’
accesso dall’ esterno avviene quasi interamente ai livelli più bassi.
Venuti
meno questi due capisaldi, si può affermare senza temer smentite che l’
organizzazione amministrativa e la gestione del personale pubblico, nell’
attuale situazione, si sono liberate dal vincolo di scopo, ovvero hanno
smarrito la finalizzazione al pubblico interesse.
Per
recuperarla, senza immaginare un impossibile ritorno all’ ancien regime
pubblicistico, è necessario che nuove leggi fissino argini solidi e paletti
precisi all’ attività organizzativa, gestionale e contrattuale.
Del
disegno degli organigrammi alla scelta dei dirigenti, dalla distribuzione delle
funzioni alla retribuzione premiale spetta alla legge di garantire la
finalizzazione al pubblico interesse, individuando criteri, condizioni,
procedure, controlli.
In
particolare, la contrattazione collettiva è stato il principale meccanismo
individuato dalle leggi di riforma per garantire un equo contemperamento tra la
tutela degli interessi dei lavoratori pubblici e le esigenze organizzative e
finanziarie delle amministrazioni. Se i risultati di dieci anni di contrattazione evidenziano distorsioni e
disfunzioni rilevanti, spetta alla legge intervenire nelle procedure e gli
ambiti della contrattazione per correggere tali storture.
La dottrina ha da tempo distinto, nell’ ambito dei
rapporti giuridici tra pubblico dipendente ed amministrazione, il rapporto di
impiego, ovvero il rapporto di lavoro centrato sullo scambio tra prestazione
lavorativa e controprestazione economica, ed il rapporto di ufficio, ovvero il
legame tra l’ ufficio pubblico ed il soggetto che ne esercita le funzioni.
Questa distinzione ha consentito la privatizzazione del rapporto di impiego
senza compromettere, almeno concettualmente, il carattere pubblicistico delle
funzioni. Per converso, può consentire di regolare l’ esercizio delle funzioni
in regime pubblicistico, per legge ed atti unilaterali, in modo da garantirne
le finalità istituzionali, come avviene negli altri Paesi della UE, senza
invadere l’ ambito del rapporto di impiego a regime privatistico. Se la regolazione contrattuale del personale
non dirigente è debordata sul rapporto di ufficio, per l’ incertezza del
confine e per le spinte sindacali, la legge può riprendersi lo spazio che le
affida la Costituzione, senza tornare per questo al vecchio ordinamento a
diritto amministrativo.
- Pubblico e privato. Del resto, nel
pubblico impiego è prevalsa una “ vulgata “ della privatizzazione, nel senso
dell’ assoluta prevalenza della contrattazione collettiva sulla legislazione e
regolamentazione unilaterale da un lato, e sulla contrattazione individuale
dall’ altro, che trova – come s’è detto - scarso riscontro nel mondo del lavoro
privato, in particolare per dirigenti, professionisti e quadri.
I sistemi di classificazione del personale, nelle
pubbliche amministrazioni, sono stati interamente ridisegnati dalla contrattazione collettiva: categorie ( o aree
), qualifiche, profili, meccanismi di progressione, anche a livello di
contratto integrativo aziendale.
E’ rimasta, tuttavia, la connotazione
funzionale-prescrittiva del sistema di classificazione, per cui il contenuto
della prestazione non sono – come nel lavoro privato - le mansioni assegnate in
concreto, ma le competenze previste per la qualifica, a priori. Solo, queste
sono decise dalla contrattazione, e non dalla fonte unilaterale. E poiché l’
intero sistema è finalizzato alla progressione delle retribuzioni nel tempo di
tutto il personale, si aggrava il distacco tra qualifica formale e funzioni
svolte, perché vengono attribuite qualifiche elevate ad un gran numero di dipendenti
che continuano a svolgere mansioni subordinate. Questo distacco sta mettendo in
crisi, nella maggior parte delle amministrazioni, l’ organizzazione del lavoro
ma anche l’ organizzazione degli uffici, in quanto investe non solo l’
esercizio delle professionalità più elevate, ma anche la titolarità delle
posizioni organizzative non dirigenziali.
E’ necessario, perciò, un intervento legislativo che
recuperi, per le funzioni di rilievo organizzativo e professionale, un
collegamento, flessibile ma saldo, tra qualifica e funzione, così come avviene
per la dirigenza.
Ciò comporta, inevitabilmente, una ridislocazione
della rappresentanza sindacale di queste categorie ai fini contrattuali,
distinguendola da quella del restante personale e collegandola alla dirigenza.
L’ esperienza, difatti, insegna che finché i quadri e i professionisti pubblici
saranno regolati da una contrattazione comune con il restante personale, le
loro posizioni retributive, funzionali ed organizzative saranno utilizzate come
valvola di sfogo per le aspirazioni di questo, senza alcun rapporto con le
esigenze dell’ amministrazione.
In realtà, vanno corretti alcuni meccanismi generali
della contrattazione, a partire da quella svolta dall’ ARAN a livello nazionale
fino alla contrattazione integrativa di Ente o di ufficio, nel senso di una
maggior presenza nelle procedure contrattuali dei dirigenti, in quanto
portatori imparziali dell’ interesse generale al buon andamento dell’
amministrazione.
- Conclusione.
Va detto, infine, che queste considerazioni riguardano più propriamente gli apparati amministrativi, centrali e periferici: Ministeri, Regioni, Enti locali, Enti pubblici, più che gli apparati che erogano alcune funzioni proprie dello Stato sociale, come scuola e sanità. In questi settori, i professionisti “ tipici “, come insegnanti e medici, non compiono un lavoro amministrativo, ma erogano servizi alle persone; perciò, sono necessarie discipline specifiche. Una analoga esigenza si pone anche per i ricercatori degli enti pubblici di ricerca. In ogni caso, pur nella loro diversità rispetto agli apparati amministrativi, anche queste categorie ad alta professionalità richiedono discipline specifiche a base legislativa, che stabiliscano punti fermi a garanzia di un adeguato livello delle prestazioni professionali e di una piena finalizzazione delle medesime all’ interesse pubblico.
LA PROPOSTA
I. Il nuovo
ordinamento
Premessa di ogni ragionamento sulle prospettive di riforma
dell’ ordinamento dei pubblici funzionari è riconoscere la necessità di una
ridefinizione delle funzioni. L’ attuazione del Titolo V della Costituzione
comporterà comunque una redistribuzione di queste tra apparati centrali e
amministrazioni locali, e sono evidenti i rischi di duplicazioni, disfunzioni
ed aumenti di spesa. Inoltre, occorre una “ reductio ad aequitatem “ di molti apparati, centrali
e periferici, che l’ uso distorto del potere organizzativo ha rigonfiato e
complicato nell’ ultimo decennio.
Anche se molto laborioso e gravido di potenziali
conflitti, un processo di revisione generale delle funzioni, dei posti-funzione
e degli organigrammi delle pubbliche amministrazioni è inevitabilmente da
avviare.
Sui soggetti che dovranno condurlo, queste note
intendono dare un contributo, fornendo suggerimenti sugli organi competenti, e
soprattutto ridando ruolo, potere organizzativo e senso di sé ai corpi
burocratici.
1) Partendo dalle funzioni, e qualificando come funzionari
tutti coloro che le esercitano, occorrerà definire le figure di: dirigente,
quadro, professionista nelle pubbliche amministrazioni, in base a tre
fattori:
·
grado di partecipazione attiva, ovvero di condivisione delle valutazioni e decisioni
relative all’ esercizio di una funzione
pubblica, sia autoritativa che esercitata in regime privatistico;
·
competenza professionale generale, sulle regole
del sistema ( diritto, sociologia, scienza dell’ amministrazione ), e/o
competenze professionali specifiche,
necessarie per l’ esercizio della funzione ( ingegneria, medicina, etc. )
·
copertura di una posizione organizzativa nella struttura dell’ amministrazione, ovvero
direzione del lavoro di un gruppo di addetti. La copertura di una posizione
organizzativa richiede in ogni caso competenze professionali e capacità
manageriali.
I tre fattori vanno intrecciati, ovvero vanno graduati
prima singolarmente e poi nell’ insieme, secondo un sistema da definire a
priori nelle linee generali, poi da calare nelle singole realtà amministrative.
E’ essenziale, per garantire politiche coerenti di gestione e sviluppo delle
risorse manageriali, che le metodologie di valutazione siano omogenee ( vedi
punto III.1).
2) In tale valutazione va realizzata una equilibrata combinazione tra l’ elemento soggettivo ( la persona ) e l’ elemento oggettivo ( la
posizione/la funzione ), che vanno distinti ma collegati, non rigidamente.
Ovvero, la regola è che più cresce la persona, più cresce la posizione
attribuita; tuttavia, le esigenze dell’ organizzazione, comunque prioritarie,
possono rendere necessario un
temporaneo disallineamento.
La valutazione della persona avviene, a partire dal
data-base delle competenze, in relazione sia al potenziale che alla
prestazione. Entrambe consentono di misurare la crescita della persona, che
avviene per la formazione ( sapere ), per le attività svolte ( saper fare ),
per le relazioni con gli altri ( saper essere
un capo ).
Il risultato conduce ad una graduazione, dove il grado
non è un livello gerarchico, ma la misura della crescita complessiva, culturale
e professionale della persona rispetto alle esigenze dell’ Amministrazione.
Ne può derivare un sistema di classificazione come il
seguente, già in vigore nel gruppo FIAT, e che si propone a titolo di
esempio :
Fascia iniziale ( anche
professionisti ) : - quadro
-
vicedirigente
II^ fascia ( anche professionisti ) : - dirigente
-
dirigente senior
I^ fascia : - direttore
- direttore generale
Il passaggio da un grado all’ altro, essenzialmente,
dovrà avvenire a seguito di attribuzione di incarico per la copertura di una
posizione di peso corrispondente , ed a seguito di valutazione sia del
potenziale che delle prestazioni. La valutazione dovrà essere periodica,
ovvero, in genere, annuale.
La valutazione delle posizioni è aggregata per classi
di punteggio a cui corrispondono i gradi di riferimento. Il peso della
posizione ricoperta rappresenta pertanto condizione necessaria , anche se non
sufficiente, all’attribuzione del grado.
Al grado possono connettersi:
-
lo stipendio base;
-
le dotazioni strumentali
personali;
-
i benefits.
Una classificazione come quella presa ad esempio
avrebbe il vantaggio, rispetto all’ attuale ordinamento, di stemperare le
aspirazioni di carriera lungo una scala più articolata. Né può tacciarsi di
rigidità, perché – come già detto – è possibile anche attribuire incarichi di
peso diverso rispetto al grado. Comunque, in FIAT, come in altre grandi
imprese, ha funzionato.
3) La
retribuzione è direttamente proporzionale al livello di responsabilità. Lo
stipendio base è legato alla fascia ed alla posizione. Per mantenere un
allineamento di massima tra gradi e posizioni è necessaria una gestione
efficace delle risorse, che riduca al massimo la copertura di posizioni
inferiori al grado acquisito dalla persona.
In ciascuna fascia possono individuarsi più classi di
posizione, a ciascuna delle quali corrisponde una retribuzione tendenziale di
posizione. Le posizioni organizzative vanno pesate secondo un sistema da
definire a priori nelle linee generali, che condurrà a metodi e criteri omogenei
e predefiniti, da calare nelle singole realtà amministrative.
4) Il reclutamento
alla fascia iniziale avverrà esclusivamente per pubblico concorso. La
promozione alla seconda fascia dovrà realizzarsi dalla fascia iniziale, sia
attraverso un concorso sia attraverso una procedura di valutazione selettiva,
seguite da un periodo di prova delle capacità manageriali (ovvero alcuni anni
di incarico, con valutazione finale ). Per una ridotta percentuale di posti,
per professionalità non disponibili nell’
amministrazione, è possibile l’ assunzione dall’ esterno attraverso
procedure obiettive e pubbliche di selezione ( in sostanza, concorsi ), seguite
anch’ esse da un periodo di prova.
La promozione alla prima fascia avverrà, com’è oggi, a
seguito dell’ attribuzione dell’ incarico al dirigente già in servizio.
Dall’esterno, come per la seconda fascia, può avvenire per una ridotta
percentuale di posti, per professionalità non disponibili nell’ amministrazione,con procedure paraconcorsuali di selezione,
seguite da prova .
**********
II) Lo status
1) Funzionari di governo e funzionari di
amministrazione. Per realizzare il principio costituzionale
dell’imparzialità ed il conseguente
principio di distinzione tra politica ed amministrazione, è essenziale
introdurre, nel nostro ordinamento, una chiara distinzione relativa al rapporto
d’ufficio, e dunque allo status, tra i funzionari operanti al servizio dell’
attività di direzione politica e i funzionari operanti al servizio
dell’amministrazione.
La legge, infatti, ( art. 14 d. lgs. n.165/01 ), nel
regolare l’ esercizio della funzione di indirizzo politico-amministrativo da
parte del Ministro ( ovvero la definizione di obiettivi, piani, programmi e
direttive generali, e l’ assegnazione delle risorse ), prevede – al posto dei
precedenti Gabinetti e Segreterie particolari - Uffici di diretta
collaborazione ( UDC ) che supportino il Ministro in tale attività, cui sono
assegnati dipendenti pubblici, oltre ad un ridotto contingente di assunzioni
dall’ esterno. Attualmente, le uniche disposizioni che riguardano tali
dipendenti sono la previsione di un possibile collocamento in aspettativa,
comando o fuori ruolo, nonché l’ attribuzione di una specifica indennità.
Rapporto d’ ufficio, rapporto di impiego e status restano gli stessi degli
altri dipendenti dell’ Amministrazione. Ciò, dal commesso al Dirigente
generale.
Va esplicitato, invece, che nel rapporto d’ ufficio
dei funzionari degli UDC v’è un elemento di fiduciarietà diretta nei confronti
dell’ organo politico, a differenza dei funzionari di amministrazione, che
devono la loro fedeltà alla Costituzione e al Paese.
Ne consegue che l’attribuzione degli incarichi ai
funzionari negli UDC avverrà in base a considerazioni di discrezionalità
politica, e che tali incarichi saranno necessariamente collegati alla durata
del mandato dell’ organo politico per cui lavorano. Per i funzionari di
amministrazione, invece, l’ attribuzione e la revoca degli incarichi devono
costituire esercizio di discrezionalità amministrativa, con procedure e parametri
obiettivi, fissati dalla legge.
2) Doveri e diritti differenziati.
Questa esplicita differenziazione del rapporto d’ ufficio non può non condurre
ad una parziale differenziazione sul piano dei diritti e dei doveri, che vanno
previsti dalla legge come tali, e non solo come attribuzioni.
I doveri dei funzionari di Amministrazione dovranno
coniugare buon andamento ed imparzialità; centrarsi da un lato sull’
applicazione imparziale di leggi e norme generali, nonché della leale
attuazione delle direttive ed indirizzi ricevuti dal livello superiore; dall’
altro, sull’ efficace perseguimento degli obiettivi assegnati, attraverso
l’impiego più efficiente delle risorse assegnate; contemplare l’obbligo di
sottoporsi a valutazione periodica.
Quello di essere
valutato, in realtà, è un diritto-dovere, strettamente connesso al
diritto-dovere all’incarico. Dal lato dei diritti, il diritto alla valutazione
dovrà prevederla come obiettiva, ovvero operata da un organo imparziale,
attraverso procedure in contraddittorio fondate su atti certi. Il diritto all’
incarico sarà, di norma, per un incarico di livello corrispondente alla fascia
di appartenenza, da attribuirsi secondo criteri obiettivi e verificabili; potrà
essere a tempo indeterminato o a tempo determinato. Dovrà prevedersi un diritto
alla carriera, sulla base dei meriti e dello sviluppo delle capacità
professionali e manageriali.
Per i funzionari di diretta collaborazione, invece,
tra i doveri dovrà esplicitarsi la lealtà all’ organo di direzione politica ed
ai suoi indirizzi, fermi restando i principi generali di imparzialità, buon
andamento, rispetto delle leggi. Tra i diritti, si affievoliscono il diritto
all’ incarico ed a una valutazione proceduralizzata, mentre bisognerà
prevedere, per i funzionari che provengono da una carriera di amministrazione,
il diritto a rientrarvi, una volta
cessato l’ incarico nell’ UDC, in un incarico di livello non inferiore a quelli
già rivestiti nell’ amministrazione stessa.
3) La retribuzione. Il diritto ad una
retribuzione collegata alla qualifica ed alle responsabilità sarà regolato
dalla contrattazione collettiva per entrambe le categorie. Questa, per i
funzionari di amministrazione definirà lo stipendio base di ciascuna fascia,
nonché il ventaglio delle retribuzioni di posizione, una volta fissate le fasce
come s’è detto in precedenza. La contrattazione individuale avrà uno spazio
proporzionale all’ altezza del grado.
La contrattazione collettiva regolerà, altresì, gli
altri diritti, come le ferie, le assenze per malattia, maternità, per tutte e
tre le fasce di funzionari, dal quadro al direttore generale. Come si dirà
appresso, quadri e professionisti della fascia iniziale potranno collocarsi in
una separata sezione dell’ area contrattuale della dirigenza.
Per i funzionari di diretta collaborazione, la
retribuzione di base sarà quella definita dalla contrattazione collettiva per i
funzionari di amministrazione, mentre quelle di posizione e di risultato
saranno fissate dai vertici degli UDC, tenendo conto dei criteri generali
definiti nelle rispettive amministrazioni, nonché dalla contrattazione
individuale. In ogni caso, queste retribuzioni dovranno gravare su fondi del
tutto distinti rispetto a quelli relativi ai funzionari di amministrazione, e
comunque soggetti a controllo.
*************
III) Il
governo del sistema
1) Va assicurato un governo del sistema, onde garantirne la coerenza ed evitare un
esercizio distorto della discrezionalità organizzativa. A livello di
amministrazioni centrali, il governo
può esercitarsi da parte della Presidenza del consiglio - DFP e del Ministero dell’ economia – RGS,
nonché dal MIUR per il plesso Istruzione-Università-Ricerca.
Per Regioni ed Autonomie locali il nuovo ordinamento
costituzionale rende necessarie sedi diverse, come la Conferenza dei Presidenti
delle Regioni, l’ ANCI, l’ UPI. Il raccordo – ora necessario anche per la
Scuola - potrebbe realizzarsi nella sede della Conferenza unificata Stato-
Regioni- Città.
Queste sedi dovrebbero definire metodi e criteri
generali, in applicazione della legge, per definire le diverse figure (
dirigente, quadro, professionista ) in relazione ai diversi parametri sub I,
quindi per misurare posizioni, fasce e retribuzioni.
L’ applicazione del metodo e dei criteri va affidata
alle singole amministrazioni ed Enti. La contrattazione interverrà,
naturalmente, sugli aspetti retributivi. Il controllo sulla congruenza delle
singole applicazioni rispetto al sistema va realizzato da parte degli organismi
di governo del sistema stesso.
I criteri generali della valutazione delle attività e
delle potenzialità espresse dai soggetti saranno definiti dall’ Autorità di cui
al successivo punto 3.
2) Per quanto riguarda la contrattazione, oltre alla previsione di aree contrattuali per
quadri e professionisti distinte e collegate alle aree dirigenziali, sono
necessari alcuni interventi a carattere più generale.
Sull’ ARAN, v’è in primo luogo una questione di
compatibilità col Titolo V della Costituzione della sua natura di Agenzia
centrale, nominata dal Governo, che tratta anche per Regioni ed Autonomie. La
questione si pone sul terreno della nomina dei membri del Direttivo e del
Presidente, dove sarà necessario prevedere meccanismi di effettiva codecisione
con il mondo delle Autonomie, e si pone sul terreno dei Comitati di settore,
rappresentativi delle Amministrazioni ed Enti. Qui, è necessario prevedere un
Comitato di settore ad hoc per la scuola, con la partecipazione delle Autonomie
e degli Istituti. Si pone, inoltre, l’ esigenza di avere un Comitato di settore
anche per i Ministeri, con la partecipazione dei Capi del personale o di altri
dirigenti di vertice.
Inoltre, occorre garantire, ai tavoli di trattativa
dei CCNL, per tutti i comparti, una presenza di dirigenti delle Amministrazioni
rappresentate, perché nei confronti negoziali sulle singole norme sia presente
il punto di vista concreto delle
Amministrazioni, oltre a quello – già assicurato dai sindacati – dei lavoratori
dipendenti.
Infine, per la contrattazione decentrata, va precisato
che rientra nella gestione dei rapporti di lavoro, e quindi nella competenza
dei dirigenti e dei funzionari preposti al personale. Come per le altre
competenze di questi, il vertice politico dell’ Amministrazione fornirà
direttive ed indirizzi generali ( comunque rispettosi del contratto collettivo
nazionale ), ma non potrà condurre direttamente o indirettamente la trattativa
con le organizzazioni sindacali.
3) Gli organi di garanzia.La funzione di garanzia della conformità delle
decisioni in materia organizzativa ( organi ed uffici, incarichi e posizioni
nelle Pubbliche Amministrazioni ) rispetto ai principi costituzionali e di
legge è oggi eventuale, debole e poco efficace. Il Parlamento la esercita
attraverso il sindacato parlamentare, ovvero interpellanze ed interrogazioni.
La magistratura ordinaria ed amministrativa la esercita solo quando ne viene
investita da ricorsi, e comunque non entra nel merito delle decisioni
organizzative. La Corte dei conti ne parla per lo più in sede di Relazione
annuale al Parlamento, con gli esiti che si sanno. La Corte costituzionale
interviene se investita da ricorsi, e le sue pronunce vengono frequentemente
disattese.
A livello amministrativo, il Ministero dell’ economia
( Tesoro – RGS ) e il Dipartimento Funzione pubblica della Presidenza del
consiglio “ concertano “ i provvedimenti di macroorganizzazione delle altre
Amministrazioni ed enti, soprattutto per controllare la spesa. Tuttavia, il DFP
ha scarso peso, e l’ Economia presta attenzione più alla spesa che alle
tematiche organizzative; entrambi gli apparati difettano di cultura
organizzativa e sono del tutto privi di parametri di misurazione. Perciò,
entrambe le istituzioni non riescono ad esercitare altro che un blando potere
di freno.
Questa funzione va, perciò, rafforzata. A livello amministrativo,
si rinvia al precedente punto 1 sulle competenze della RGS e del DFP. A livello
istituzionale, il Parlamento dovrebbe istituire una Commissione bicamerale
permanente sulle pubbliche amministrazioni, non solo per dare parere sui
decreti delegati in materia, ( com’è stato fino ad oggi per la “ Bicameralina
“), ma anche come sede specializzata di controllo sull’ esercizio del potere
organizzativo da parte dell’ Esecutivo, ivi compreso il potere di nomina e di
revoca dei massimi gradi dell’ amministrazione.
Soprattutto, va istituito un organismo che assicuri il
rispetto dei principi costituzionali di buon andamento ed imparzialità, in sede
di organizzazione degli uffici e delle funzioni, nonché di valutazione delle
posizioni e delle attività relative. Una Autorità indipendente, di
nomina parlamentare, come – ad esempio - la Civil Service Commission degli
U.S.A.
Ovvero, una Commissione di esperti che definisca, in
base a criteri fissati dalla legge, i parametri fondamentali che dovranno
essere applicati dall’ Esecutivo nell’ esercizio del potere organizzativo, e da
Amministrazioni ed enti nella loro organizzazione interna. L’ Autorità va
raccordata alla Commissione bicamerale per il controllo sull’ Esecutivo, e al
DFP, nonché alla RGS, per il controllo sulle singole Amministrazioni.
Dovrà essere sulla base dei parametri forniti
dall’Autorità, e dei pareri di questa sul rispetto di quelli, che si eserciterà
la discrezionalità amministrativa in materia di organizzazione. In particolare,
su:
-
regolamenti ed atti di
organizzazione;
-
atti di gestione
complessiva delle risorse manageriali;
-
attribuzione di
incarichi;
-
revoca di incarichi (
art. 21 d.l.165/2001 );
-
valutazione delle
posizioni;
-
valutazione dei
risultati;
-
valutazione del
potenziale.
In tal modo, sia la Corte dei conti che il giudice
ordinario, laddove investito di una
vertenza in materia, avranno a disposizione elementi certi ed obiettivi per
giudicare della legittimità del comportamento dell’ amministrazione.
Quanto all’ attività di valutazione dei dirigenti
interna alle amministrazioni, attualmente in capo ai Servizi di controllo
strategico, appare necessario attribuirle una connotazione di imparzialità. Il
controllo strategico, infatti, è oggi inserito negli UDC, e risponde
direttamente al vertice politico.
Perciò, occorre prevedere che, quando la valutazione
sia rifiutata dall’ interessato, sia un organismo terzo, interno all’
amministrazione e collegato all’ Autorità indipendente, a pronunciarsi sulla
congruità della valutazione stessa, a seguito di una procedura in
contraddittorio.