Prime osservazioni sulla legge Frattini alla luce della circolare interpretativa del 31 luglio 2002

La circolare diffusa dal Ministro della Funzione pubblica contiene alcune precisazioni interpretative sulle modalità di attuazione della legge cd. "Frattini" (n. 145 del 15.7.2002) per quanto concerne in particolare il cd. "spoil system" (art. 3).
A prescindere da ogni altra considerazione, la lettura integrata delle diverse disposizioni (legge Frattini, Dlgs 165/2001, circolare interpretativa) può condurre a ipotizzare astrattamente alcuni scenari che si possono produrre nei confronti delle diverse figure dirigenziali nei casi mancata conferma dell’incarico.

Dirigente di prima fascia titolare di incarico di direzione generale

Si tratta del caso dalle implicazioni tutto sommato più semplici: al dirigente di prima fascia/direttore generale non confermato (cioè a cui non sia attribuito lo stesso o diverso incarico di direzione generale retributivamente equivalente o, addirittura, superiore) è attribuito un incarico di studio garantendogli per almeno un anno il precedente trattamento economico. Decorso l’anno, gli verrà attribuito
o un nuovo incarico (Dlgs 165 art. 19 c.2 nuovo testo)
o un nuovo incarico di studio (Dlgs 165 art. 19 c. 10 nuovo testo)
In ogni caso, dopo l’anno, non viene più garantita l’equivalenza del trattamento economico, mentre non pare sia a rischio il rapporto d’impiego con la PA perché non ricorrono i presupposti dell’art 21 Dlgs 165.

Dirigente di seconda fascia titolare di incarico di direzione generale

In questo caso, al dirigente di seconda fascia che riveste un incarico di direzione generale non confermato la circolare interpretativa prevede sia assegnato un nuovo incarico secondo le regole ordinarie; quindi gli può essere attribuito un altro incarico di direzione generale
essere attribuito un incarico di studio, ma in questo caso, ferma l’equivalenza economica, l’incarico di studio non fa gioco per il calcolo del quinquennio necessario all’avanzamento in prima fascia (ipotesi espressamente esclusa dalla circolare interpretativa, punto 14, penultimo cpv.)
essere attribuito un incarico di seconda fascia (in questo caso senza equivalenza economica)
Decorso l’anno, al dirigente potrà essere attribuito un incarico di seconda fascia o un incarico di direzione generale nella quota del 50% (Dlgs 165 art. 19 nuovo testo).
Salvo quindi che sia attribuito un altro incarico di direzione generale, in questo scenario il dirigente subirà il danno dell’interruzione del quinquennio necessario per l’avanzamento e questo ancorché non sia incorso in una delle misure per responsabilità dirigenziale che, in base all’art 23 Dlgs 165 (non innovato dalla "Frattini"), sembrano costituire l’unica causa impeditiva dell’avanzamento stesso: sembra trattarsi di un caso di interruzione forzata della progressione di carriera ope legis.

Dirigente "esterno" titolare di incarico di direzione generale

Questa ipotesi rientra pienamente nello scenario previsto al punto 1. ma se ne distingue perché, decorso l’anno "di studio", il dirigente esterno vede cessare il proprio rapporto d’impiego (così la circolare interpretativa punto 16).
Si può ritenere che se l’"esterno" sia in realtà un dipendente pubblico non dirigente egli salvaguardi il rapporto d’impiego ma a costo comunque di uscire dai ruoli dirigenziali per rientrare nella carriera direttiva.

Dirigente di seconda fascia

Al dirigente di seconda fascia "ruotato" non si applica – per espressa affermazione della circolare interpretativa che sembra però forzare il tenore letterale della legge "Frattini" - la clausola di garanzia dell’equivalenza retributiva anche se il richiamo all’art. 13 del CCNL 98-01 Dirigenti può far pensare a un recupero della garanzia stessa, a costo tuttavia di rivoluzionare l’attuale sistema di "pesatura per fasce" degli uffici dirigenziali non generali.
Peraltro l’effetto combinato del principio della "rotazione" con quello della copertura finanziaria (tanti incarichi dirigenziali, presumibilmente di seconda fascia, indisponibili fino a copertura del trattamento economico equivalente riconosciuto agli incarichi di studio), il fatto che la distribuzione degli incarichi di studio sia cronologicamente precedente alla "rotazione" e che "ogni provvedimento di un incarico di studi dovrà indicare … un puntuale riferimento agli incarichi resi indisponibili per attuare la prevista compensazione" (circolare, punto 15), l’incremento del numero di "esterni" inseribili nei ruoli della dirigenza, tali elementi fanno lecitamente supporre che un certo numero di incarichi di seconda fascia siano destinati a restare scoperti per conciliare le esigenze attuative della "Frattini".
E questo quantunque la circolare interpretativa ammetta che alcune amministrazioni "debbano tenere indisponibili i propri posti dirigenziali per consentire la copertura degli incarichi di studio nell’interesse di altre amministrazioni", ipotizzando un irrealistico sistema di collocamento centralizzato che cozza al tempo stesso con il principio della volontarietà della mobilità interministeriale, con la contestuale abrogazione del ruolo unico e con il principio di autonomia organizzativa delle Pubbliche Amministrazioni.
Nulla dice la circolare interpretativa su cosa accada nell’ipotesi che, alla fine della "rotazione", non ci siano vacanze e che un dirigente di seconda fascia "ruotato" non trovi incarico: in tal caso l’assegnazione ad altra amministrazione o in strutture periferiche della stessa sembra configurabile come un trasferimento forzoso, senza che siano state compiute le valutazioni di merito previste dal CCNL e dallo stesso Dlgs 165.
Si tratta di profili che, per le ragioni esposte, e per i rischi di contrasto con il principio di buon andamento appaiono di qualche rilevanza in un possibile esame di costituzionalità della legge, oltre che in sede di motivazione di eventuali ricorsi giurisdizionali ordinari.
In generale infatti il meccanismo sembra congegnato in maniera tale da scaricare i suoi effetti sulla seconda fascia e appare tenue la speranza che l’obbligo di motivare i provvedimenti di revoca e rotazione sia sufficiente a tenere insieme un sistema che appare molto lesivo dei diritti quesiti soprattutto per i dirigenti di seconda fascia, "puri" o titolari di incarichi di direzione generale.

Antonio Caponetto