Servizio Studi
SPUNTI PER UNA RIFLESSIONE SULLA DIRIGENZA DELLO STATO
Entro la fine del 2002 il
governo completerà una prima fase di applicazione del sistema
delle spoglie, di derivazione americana (non anglosassone), con
il dichiarato intento di assicurare un elevato livello di
fiduciarietà tra personale politico e dirigenti dello Stato tale
(nelle intenzioni) da permettere la corretta attuazione del
programma di governo. Ci si limita – al momento – ad
offrire alcuni spunti per una più approfondita riflessione sulla
dirigenza degli apparati amministrativi del governo.
I dati fin qui disponibili parlano di una rimozione di dirigenti
di prima fascia, meno evidente in alcune strutture, quali la
Presidenza del Consiglio e il Ministero dell’Economia (dove
peraltro erano già stati rimossi il Ragioniere Generale dello
Stato ed altri), più accentuata in altre Amministrazioni, quali
l’Istruzione, la Cultura, la Produzione. Per la dirigenza di
seconda fascia la previsione è di una rotazione consistente
degli incarichi. Non si dispone ancora di un attendibile dato
numerico di riferimento.
La differenziazione delle conseguenze, per i singoli dirigenti,
dell’approvazione delle nuove norme recate, da ultimo dalla
legge n.145/2002, che prevede l’attribuzione di un incarico
di studio per un anno per la prima fascia rimossa e la rotazione
degli incarichi di funzione per la seconda fascia avvicendata,
apre scenari di scarsa omogeneità nella tutela dei diritti e
degli interessi dei dirigenti dello Stato appunto di prima e di
seconda fascia.
Occorre quindi fare una prima riflessione sul rischio di
spaccatura della dirigenza per la non omogeneità, di diritti e
di interessi. Non si vuole, al momento, individuare delle
soluzioni, ma solo evidenziare problemi e offrire spunti per un
dibattito che possa portare verso un percorso di possibile
miglioramento delle professionalità dei dirigenti dello Stato
per il più efficace funzionamento delle istituzioni democratiche
dello Stato. Non si sottace infatti che le riforme fin qui
prodotte dai diversi Governi (di qualsivoglia coloritura politica)
si sono dimostrate inidonee a riqualificare ruolo e funzioni
della dirigenza pubblica ed a migliorare quindi, sensibilmente,
le attività delle amministrazioni centrali.
Tale percorso dovrebbe essere dibattuto e condiviso dai dirigenti
iscritti alla CIDA-UNADIS (possibilmente anche dai non iscritti),
dagli aderenti ad altre organizzazioni sindacali e associazioni
di categoria per poi essere offerto all’attenzione delle
componenti politiche ed alla società civile del nostro Paese in
occasione di un incontro pubblico. Il traguardo di questo lavoro,
sedimentato con il contributo di tutti i dirigenti dello Stato
che si riconoscono nei valori di imparzialità, neutralità,
legalità e professionalità della funzione pubblica, dovrebbe
condurre (ove il dibattito andasse in questa direzione) verso l’ingresso,
nel nostro diritto positivo, di uno Statuto che dettagli, secondo
i principi costituzionali, diritti e doveri, criteri e requisiti
dei dirigenti e quant’altro utile per permettere al potere
politico ed alla componente burocratica di concorrere – nel
rispetto dei reciproci ruoli – al benessere della Nazione.
Tale Statuto non dovrebbe però – come sarà meglio
esplicitato – limitarsi alle garanzie sulle attribuzioni
dirigenziali ma investire anche i diritti dei cittadini.
Uno degli scopi del nuovo modello dovrebbe mirare a ridurre a
limiti fisiologici i dissidi di attribuzione, la confusione di
ruoli e di competenze, la sovrapposizione di funzioni e quant’altro
rende difficoltoso individuare oggi una chiara differenziazione
di compiti, utile per l’individuazione delle rispettive
responsabilità nella corretta (o meno) gestione della cosa
pubblica e nei rapporti con la gente; in altri termini, per
evitare che la possibile conflittualità tra politica ed
amministrazione, o meglio tra personale politico e dirigenti
possa produrre – oltre a crisi professionali individuali di
dirigenti rimossi o non confermati, o avvicendati – anche un
danno sociale derivante dalla disfunzionalità degli apparati
amministrativi pubblici. Con il rischio – adombrato già da
alcuni studiosi della materia – che il nuovo sistema delle
spoglie possa generare (magari al di là delle intenzioni dei
promotori) costi superiori ai benefici che si attendono,
peggiorando il funzionamento dei servizi pubblici e delle regole
di una civile convivenza.
La riflessione che occorre fare è, quindi non solo o non tanto
relativa alla tutela delle guarentigie dei dirigenti dello Stato
(che pure è parte del tutto) quanto a quella di una serena
valutazione (priva di animosità e di significati politici ed
ideologici) sul nuovo modello professionale dei dirigenti dello
Stato derivante da un decennio di legislazione alluvionale
promossa da Governi di differente orientamento politico. Da qui
occorre prendere le mosse per inserire il dibattito all’interno
di un quadro di riferimento: se è vero che è soprattutto nell’ultimo
decennio che i diversi Governi hanno promosso numerose norme di
riordino della dirigenza, è ancor più vero che il dibattito su
una diversa dirigenza pubblica è più antico. Senza partire
dalla notte dei tempi, ricordiamo l’ampio dibattito che in
materia si tenne all’inizio degli anni ’80, dopo il
Rapporto Giannini sui problemi della P.A. del 1979, conseguente
ad un nuovo orientamento politico, a sua volta alimentato da
interessi socioeconomici forti che – dietro la teoria dell’incremento
di efficienza – miravano a ridurre i vincoli burocratici (che
peraltro la giungla normativa alimentava) per riaffermare una
maggiore libertà d’iniziativa di mercato. E’ la
concezione aziendalistica dello Stato che faceva i suoi primi
timidi passi, appunto, nel Rapporto Giannini, con un capitoletto
dal titolo l’azienda-Stato. L’assunto poggiava sulla
modernizzazione degli apparati del governo per accompagnare un
nuovo sviluppo che si era appannato dopo gli anni del miracolo
economico. Per la prima volta si parlava, in un documento
ufficiale del Governo, di privatizzazione del rapporto di lavoro
dei pubblici dipendenti limitandolo però a coloro che non
fossero portatori d’interessi diffusi e non impegnassero
quindi la volontà dell’Amministrazione. Ampi
approfondimenti scientifici conseguenti al Rapporto non
produssero però i frutti sperati, vuoi per l’impreparazione
di una classe politica poco orientata al cambiamento e, perché
no, per una burocrazia retriva (perché collaterale alla politica
dominante). Per oltre un decennio il dissidio innovatori –
conservatori non ha permesso sostanziali passi nella direzione
della modernizzazione delle pubbliche amministrazioni.
Nei primi anni ’90, conseguentemente, si coagula un
interesse ancor più forte, amplificato dai media, verso una
maggiore democratizzazione degli apparati dello Stato, per una
apertura degli uffici agli interessi dei cittadini, per una
trasparenza nelle decisioni politico-burocratiche, per una
partecipazione della società civile ed economica ai processi
amministrativi. La spinta al cambiamento è imposta non solo dal
maturare di una coscienza civica della gente ma anche da un
ripiegamento di valori politici.
Entra in crisi la concezione dello Stato assistenziale, nel
sociale, e dello Stato keynesiano nell’economico. Sembra
sfumare la concezione dell’economia sociale di mercato. Si
affermano le componenti più liberiste delle società che
prendono il posto di quelle più stataliste. L’ormai
incontrollabile debito pubblico, con il rischio di emarginazione
dell’Italia dal consesso dei Paesi ad elevata
industrializzazione, muta i rapporti di forza politici ed
economici a vantaggio dei fautori della cosiddetta economia di
mercato.
Per affermarsi, questo modello produttivo e distributivo ha
bisogno di essere liberato anche dai lacci e laccioli di tipo
burocratico (la frase è di Guido Carli) e di essere
accompagnato, quindi, da un arretramento dello Stato nel suo
complesso. Per la verità il dibattito che si è aperto, appunto
negli anni ’90, sulla democratizzazione degli apparati
pubblici non è privo di fascino e di qualche concreto risultato
in termini di miglioramento dei processi produttivi pubblici (basti
pensare al nuovo procedimento amministrativo introdotto con la
legge 241/1990). Come non è privo di spessore il concetto di
separazione tra politica e dirigenza pubblica riaffermato dal
decreto legislativo 29 di qualche anno dopo. La concezione
aziendalistica dello Stato trova qui una sua prima ma importante
affermazione. Specializzare le professionalità della classe
politica nel senso dell’indirizzo dei processi e quelle
della dirigenza nel senso dell’efficienza e dell’efficacia
delle soluzioni era sicuramente il perfezionamento di una
precedente intuizione normativa (decreto 748/1972) che andava
nella direzione giusta. Essa coniugava l’aspetto politico-strategico,
proprio degli eletti a cariche pubbliche ai massimi livelli, con
la necessaria specializzazione tecnica delle professionalità dei
dirigenti nella direzione, appunto di efficiente ed efficace
attuazione dei programmi politici.
Nessuno pensava, allora, di poter creare un vincolo che
prevedesse un criterio di fiduciarietà tra classe politica e
categoria dirigenziale (almeno dal punto di vista delle norme).
Anzi si riteneva che, nel passato, fosse stato proprio questo
vincolo (ancorché non legislativamente previsto, mai nei fatti
imposto dalle nomine di tipo, appunto, politico) a creare i
maggiori problemi di scarsa efficienza degli apparati
amministrativi dello Stato. Tanto è vero che il decreto 29/1993
si preoccupa ancora una volta di scindere le competenze della
politica da quelle della dirigenza. Probabilmente questo decreto
doveva servire da copertura per scardinare il modello pubblico
del rapporto di lavoro dei dirigenti dello Stato. La
mistificazione era nell’assumere la terminologia (questa sì
anglosassone) della common law, del diritto civile, che governa
il sistema amministrativo pubblico anglosassone (quello americano
in particolare) per trapiantarlo in una realtà amministrativa
pubblica italiana di tutt’altra tradizione e cultura. L’innesto
non poteva non portare a fenomeni di disarticolazione delle
istituzioni ed aprire un varco all’ingresso nelle
amministrazioni di personale non adeguatamente selezionato allo
scopo. Comunque sia una prima contrattualizzazione del rapporto
di lavoro faceva così capolino nelle norme di quel decreto. Ma
si trattava ancora di una iniziativa legislativa che poteva,
tutto sommato, ritenersi condivisibile e all’apparenza
funzionale al nuovo modello produttivo pubblico. Questo
provvedimento legislativo, che avrebbe dovuto però rappresentare
il punto di arrivo del percorso dei fautori della
modernizzazione, è divenuto invece il punto di partenza per
successivi rivolgimenti e stravolgimenti meno nobilmente motivati.
Gli efficientisti alla Cassese, per esempio, non si accorsero
allora (lo capiranno in seguito) che il varco creato dalle nuove
norme, relativo all’introduzione nel diritto del lavoro
pubblico di elementi del diritto del lavoro privato, se
affascinava per l’impressione di modernità, introduceva in
realtà elementi di flessibilità tali da sconfinare nell’arbitrio.
Si assumeva infatti che la dirigenza pubblica fosse inefficiente
a motivo della pubblicità del suo rapporto di lavoro (falso) e
non per la scarsa attenzione della politica verso una sua più
accentuata qualificazione professionale (vero). Si dava per certo
che la legittimità dell’azione amministrativa fosse di
ostacolo all’efficienza (falso) non dando la giusta valenza
al complesso di vincoli procedurali eccessivamente "garantisti"
che imbrigliavano la libertà di migliore impiego dei fattori
produttivi (vero). Gli efficientisti hanno intuito solo una parte
della verità (coacervo di norme da semplificare, orientamento al
risultato, soddisfazione dell’utente ed altre) ma è
sfuggito loro che questi nuovi valori non potevano essere
costretti in una logica privatistica mirante, per sua natura, al
profitto economico (com’è giusto) anziché al profitto
sociale. Essi portavano quindi alle estreme conseguenze la
concezione aziendalistica dello Stato (dietro la spinta
soprattutto delle non disinteressate associazioni degli
imprenditori) fino ad aprire, appunto, varchi nel complesso
normativo che disciplinava la dirigenza pubblica attraverso i
quali cominciavano a passare i portatori di una cultura dell’efficienza,
tipicamente produttiva, che tutto pretende di misurare in termini
monetari. La cultura della massimizzazione del profitto e dell’esasperato
e totalizzante concetto del rapporto costi – benefici non
trova adeguati argini proprio per la crisi dei valori pubblici
degli anni ’90. Si comincia a pensare di poter staccare la
spina di un’unità coronaria salvavita per il fatto che il
degente non ha risorse finanziarie sufficienti per remunerare i
fattori produttivi (posto letto, apparecchiature, specialisti
medici, personale infermieristico, etc.) e non può consentire
quindi all’azienda – Stato di mantenere i conti in
equilibrio.
Intendiamoci, non è che il settore pubblico, perché tale, debba
essere considerato per definizione inefficiente o improduttivo;
gli è che non deve avere l’efficienza come obiettivo ultimo
della propria azione. Semmai come uno degli strumenti per ben
operare. Nessuno nega che il privato utilizzi tecniche di lavoro
che potrebbero essere vantaggiose anche nel pubblico con i dovuti
adattamenti (orientamento al risultato, appunto, migliore
combinazione dei fattori produttivi, comunicazione, qualità dei
prodotti e così via) ma non è da confondere questo con la
managerialità del dirigente pubblico. Forse perché tale (pubblico)
il dirigente è per definizione incapace di orientare il proprio
lavoro al risultato, di dare anche un giusto valore economico
alla produzione amministrativa, di utilizzare correttamente le più
efficaci tecniche di organizzazione del lavoro?
Negli anni ’90 questo equivoco (in buona fede?) permette di
creare grossi danni. Partendo dall’assunto che la relativa
inefficienza dell’amministrazione pubblica derivasse dalla
pubblicità del rapporto di lavoro della dirigenza (falso) anziché
dalla rigidità dell’organizzazione del lavoro e dalla
scarsa attenzione verso una migliore qualificazione professionale
dei dirigenti (vero) anche un Governo di centro- sinistra cade
nell’equivoco (sprovveduto?) di coniugare efficienza con
privatizzazione con il risultato d’introdurre nella
dirigenza pubblica uomini del settore privato senza sbarramenti
concorsuali di un qualche spessore. Intendiamoci : non si nega l’esigenza
di non chiudere al privato ma si afferma quella d’impedire l’ingresso
di privato non selezionato. Anziché limitarsi (come avrebbe
potuto essere) a contrattualizzare le condizioni economiche della
prestazione lavorativa si mira (consapevolmente o meno) a
smantellare il sistema di valori e di garanzie che la
Costituzione prima e le leggi ordinarie poi avevano eretto a
presidio non dei dirigenti, ma dell’ imparzialità della
loro funzione. Con incisive modifiche e stravolgimenti del
decreto legislativo 29, in un crescendo di sostituzione del
diritto comune a quello pubblico (dando per scontata la maggiore
efficienza del settore privato che recenti esempi non sembrano
confermare), auspici anche governi che avrebbero dovuto
preservare la funzione pubblica in quanto valore, si arriva con
una lucida follia iconoclasta, dopo un passaggio verso la
privatizzazione del rapporto di lavoro, al sistema delle spoglie,
come detto di derivazione americana ma di attuazione italiana.
Neanche gli inglesi si sognano di avere una legislazione sulla
dirigenza pubblica pari alla nostra! Ma tant’è, oggi con
questa dobbiamo fare i conti. E sì che precedenti aperture
normative sulla conferma, ad esempio, dei capi dei dipartimenti
al variare dei governi poteva dimostrarsi misura sufficiente ad
assicurare una maggiore aderenza tra indirizzo politico e
gestione amministrativa! No, si doveva arrivare al concetto di
fiduciarietà a cascata di tutta la possibile dirigenza dello
Stato (sfruttando le percentuali di ricorso ad incarichi esterni
di appartenenza politica). Si è mai visto un dirigente pubblico
che nell’operare deve fare gli interessi di una parte?
Negando quelli della parte avversa? Si è mai visto che tra i
requisiti professionali il dirigente pubblico debba possedere
quello di saper valutare l’impatto della regolamentazione? (concorso
svolto alla Presidenza del Consiglio). Si è mai visto che gente
senza arte né parte venga incaricata di svolgere funzioni
dirigenziali di prima fascia perché collaterale al Ministro del
momento? Sì, si è visto. Anche nel passato qualche caso di
nepotismo si era verificato ma almeno c’era pudore e
vergogna e non giustificazione scientifica !
Forse è giunto il momento di dedicare maggiore attenzione ai
principi ed ai valori, alle opportunità piuttosto che alle
retribuzioni. Per questo occorre un’attenta riflessione del
Sindacato sugli errori (anche in chiave autocritica) commessi da
tutti nel passato per individuare un possibile percorso di
migliore qualificazione professionale che porti i dirigenti dello
Stato ad essere orgogliosi del proprio insostituibile ruolo nella
società: un percorso di autocoscienza, di autostima, di
autoconsiderazione, di salvaguardia della professionalità, di
tutela dei presidi democratici. Questo per dire che ci sono molti
modi di porre la questione e conseguentemente ci sono diverse
soluzioni da proporre. Una attiene, al ripristino della legalità.
Il nostro ordinamento democratico, che s’incentra su
principi costituzionali generalmente condivisi, affonda la sua
ragion d’essere nei valori di derivazione rivoluzionaria
francese d’uguaglianza, di fratellanza, di libertà, nonché
nei principi positivi, affermati dal Montesquieu, sulla divisione
dei poteri pubblici tra giudiziario, legislativo ed esecutivo. L’ordinamento
di tipo napoleonico completa questa dipendenza culturale dai
cugini transalpini. A sua volta il potere esecutivo nel nostro
paese si scinde nelle due componenti di potere politico elettivo
e di potere burocratico professionale. Il termine potere va
ovviamente inteso in senso di attribuzioni.
Nel delineare questo ordinamento, i Padri fondatori hanno
immaginato di costituire delle professionalità specializzate nei
diversi poteri in modo tale che l’uno fosse complementare
agli altri ma autonomo rispetto ad essi. E’ un sistema che
in qualche misura (con le dovute differenze) ricalca anche il
modello costituzionale americano di pesi e contrappesi. Nessun
potere lo deve essere tanto da prevaricare gli altri e ciò a
presidio della democrazia.
Scendendo per li rami, osserviamo che questi tre poteri risultano
quindi costituzionalmente garantiti. Il legislativo, il
giudiziario e l’esecutivo sono poteri che non ammettono
confusione di ruoli (quante volte è stato disatteso questo
importante principio?) di compiti, di responsabilità, di
garanzia. Mentre, nessuno (o quasi) contesta il principio di
reciproca autonomia di tali poteri e quindi della loro soggezione
alla sola Costituzione, quando si parla del potere burocratico (che
è costola dell’esecutivo) i costituzionalisti ci spiegano,
con dovizia di particolari, che qui non siamo in presenza di un
potere autonomo, soggetto solo ai principi costituzionali,
sebbene di una potestà degradata. Ne deriva, secondo questa
concezione, l’impossibilità di assicurare ai dirigenti
pubblici una tutela autonomistica assimilabile, ad esempio, a
quella dei magistrati. Non sembra il caso di provare a confutare
tale tesi (e ce ne sarebbero di argomenti!). Non sembra neanche
importante ai nostri fini godere di autonomia piena dal potere
politico o legislativo o magistratuale, perché non è questo il
mezzo per raggiungere il fine del riconoscimento di una
professionalità che, al di là del principio di autonomia, rende
unica una categoria di lavoratori. Ciò che invece sarebbe
importante riaffermare in punto di diritto (da valutare se anche
nel senso dell’opportunità e della convenienza e convivenza
democratica) è che, a tutto concedere sull’autonomia, la
Costituzione italiana impone comunque al dirigente pubblico di
improntare la sua azione a principi di legalità, di imparzialità
e di buon andamento dell’azione amministrativa che sono
cardini (o se si vuole limiti) della propria attività. Questi
principi – ove correttamente intesi – non ammettono
comportamenti dirigenziali disinvolti o poco etici che possano
consentire un’applicazione (quando non una fabbricazione)
delle leggi con scopi di parte. Il carattere di fiduciarietà che
si è voluto far passare con le ultime leggi di riforma del
sistema dirigenziale pubblico (Bassanini prima, Frattini dopo)
cozza contro questi principi a tutti comprensibili. Per la serie
lo stupido le pensa e il cretino le attua (a memoria da un
articolo di Enzo Biagi, del 1984 o giù di lì, che si riferiva
appunto a due Ministri dell’epoca che non sembra lo abbiano
querelato). Fuor di metafora se si passa dall’attuazione di
principi costituzionali democratici (che non ammettono un
carattere di soggezione della burocrazia alla politica), all’attuazione
di principi legislativi ordinari, si nota una profonda discrasia.
Delle due l’una, o la neutralità, l’imparzialità, la
legalità, il buon andamento sono presidi da conservare ed allora
le ultime riforme sulla dirigenza ed i comportamenti conseguenti
sono incostituzionali o si abbia il coraggio di modificare la
Costituzione nel senso di favorire gli interessi di quella parte
dei governanti e dei governati che hanno votato per il governo in
carica (gli altri si rifaranno – se andrà a loro bene
– con il prossimo governo). Se queste sono riforme
democratiche… Per di più queste riforme sono state ispirate
anche da una sedicente associazione di tutela di diritti dei
cittadini ( gli amici di Mario Rossi) che annovera molti
personaggi di spicco delle nostre istituzioni (del governo in
particolare), la maggior parte dei quali si ritrova ancor oggi a
celebrare i fasti annuali della Confindustria (sarà casuale?).
Ma al di là degli uomini (sempre possibili peccatori) cosa
comporta l’affievolimento di una potestà dirigenziale
pubblica che dalla neutralità passa alla partigianeria? Comporta
semplicemente che i cittadini non sono più uguali di fronte alla
legge in termini di servizi, regole, diritti e doveri. Significa
che il signor Mario Rossi se ha votato bene otterrà fiducia dal
governo in carica e quindi servizi e tutele, se ha votato male no.
E allora vogliamo dire alla gente questa semplice verità, che
non attiene alle guarentigie dei dirigenti pubblici
costituzionalmente garantite (la vogliamo smettere di non farci
capire?). Vogliamo continuare ad impugnare le leggi per
incostituzionalità (operazione peraltro inutile) o invece
vogliamo tentare di spiegare ai nostri utenti (i soli possibili
nostri alleati) che è loro convenienza assecondare una battaglia
di democrazia per l’imparzialità e non per la fiduciarietà?.
La gente capirebbe o no? Il dibattito è aperto. I mezzi ed i
modi non sono un problema. Il problema l’essere convinti
della bontà delle idee e dei valori ad esse sottesi.
Proviamo quindi a pensare ad uno statuto del dirigente pubblico,
come ad un complesso normativo all’interno del quale ci
siano anche elementi di garanzia per la dirigenza (dirigenze al
plurale, selezione per merito, organi di salvaguardia, sistema di
valutazione condiviso?) ma che non esaurisca le proprie
potenzialità nella salvaguardia di una categoria. Proviamo ad
immaginare di recuperare un sistema di valori che la maggior
parte dei cittadini non possa non condividere in quanto andrebbe
ad impattare sulle loro libertà e sui loro interessi. Proviamo a
nobilitare la concezione di una funzione pubblica, che non mostri
l’opacità della polvere del tempo, ma si proponga di fare
profitto sociale; che non neghi il valore economico della propria
azione (anzi lo ponga quale cardine del proprio operare) ma non
esaurisca in esso la propria ragione d’essere. Proviamo a
spiegare, prima a noi stessi, poi alla società civile, poi alla
politica (che segue le convinzioni della società civile) che la
funzione pubblica è un valore in sé, è un presidio democratico
contro possibili arbitri e ingiustizie del potere, è un argine
all’egoismo dei singoli e delle maggioranze politiche.
Proviamo a fare un accordo con i cittadini attraverso una
proposta di legge che riaffermi il valore della pubblica
amministrazione quale presidio delle libertà, dell’imparzialità,
della neutralità del lavoro dirigenziale; che non neghi –
come detto - il ruolo del privato nel nostro Paese ma lo incanali
verso traguardi di benessere comune. Proviamo a scrivere questa
convenzione con i cittadini che possa essere apprezzata non tanto
perché consente ai dirigenti di affermare autonomi poteri quanto
perché permette loro di mettersi al servizio dei reali interessi
della gente, di essere custodi di valori condivisi, di fare
argine alle sempre possibili prepotenze di singoli, di gruppi
organizzati o di poteri forti .
Un interesse comune tra dirigenti pubblici e cittadini nella
direzione del reciproco rispetto e riconoscimento di rispettivi
vantaggi non potrebbe essere osteggiato dalle componenti
politiche del nostro Paese perché esso esprimerebbe un comune
sentire della gente (se lo sapremo spiegare).
Questo è probabilmente il momento per osare. Per una molteplicità
di buoni motivi. E’ relativamente in crisi il modello
privato di sviluppo quantitativo (che insegue il solo incremento
del prodotto interno lordo). E’ vacillante la credibilità
di una politica che promette continuo accrescimento di benessere,
attraverso la sola libertà di mercato, anche quando non tutte le
variabili dello sviluppo sono nel suo dominio. E’ sotto gli
occhi di tutti l’esito di una legislazione sulla dirigenza
che sembra essere stata varata più per accontentare gli appetiti
politici che per assicurare la professionalità delle prestazioni.
E’ palpabile il malcontento dei dirigenti che vedano
vacillare antiche certezze. I cittadini cominciano ad avvertire
la pericolosità dei continui richiami al privato fatti in modo
strumentale. Altri argomenti a sostegno di questa tesi si
potrebbero addurre.
Dopo aver impostato il nuovo modello professionale dei dirigenti
pubblici e quello delle relazioni tra dirigenti e cittadini,
occorrerebbe socializzare l’iniziativa con una campagna di
informazione forte con incontri con i colleghi delle diverse P.A.
con convegni e seminari con iniziative promozionali sui media (
anche con investimenti finanziari). Si possono trovare degli
sponsor.
Quasi una forma di assicurazione contro i disservizi, le
prevaricazioni e le ingiustizie, le parole guida dell’accordo
con i cittadini potrebbero essere – tra le altre –
imparzialità, neutralità, buona amministrazione, legalità,
efficienza, obiettività, onestà, economicità, etica della
funzione, parità di trattamento e di opportunità, divieto di
discriminazione, cultura del servizio, orientamento all’utente,
qualità delle prestazioni.
Semplice nell’impianto, comprensibile ai più,
volgarizzabile con una terminologia accessibile, accattivante per
i media, vero nelle intenzioni, utile per le finalità. Si
tratta, in buona sostanza, di immaginare uno statuto del
dirigente e del cittadino che dettagli reciproci diritti e
doveri, vantaggi e opportunità comuni. Il messaggio è nella
condivisione degli interessi di tutti e quindi di ciascuno; è
nella neutralità e nell’etica della funzione che preservi
da privilegi ed egoismi di settori, categorie forti, interessi
organizzati, per uno Stato veramente democratico . A questo punto
occorrerebbe passare all’individuazione delle possibili
opzioni, la cui percorribilità va ovviamente dibattuta ai vari
livelli degli organi associativi.
Il nodo centrale sembra quello della fiduciarietà. La dirigenza
scelta con questo criterio (ammesso che il criterio debba
rimanere in vita) deve essere quella di più elevato livello che
a cascata sceglie quella di meno elevato livello? Oppure deve
essere temperata – tale scelta – da contrappesi
istituzionali (gradimento parlamentare, organo di garanzia o
altro)? Si può sostituire il criterio della fiduciarietà con
quello della professionalità? Per quali livelli dirigenziali (capi
dipartimento – capi ufficio – capi servizio)? Occorre
assicurare ai dirigenti una stabilità pari almeno ad una
legislatura? Si può istituire un Albo professionale dei
dirigenti dello Stato (o pubblici tout court) per evitare le
gabbie dei ruoli delle Amministrazioni? Si può sostituire il
contratto individuale (che non ha dato buona prova di sé) con
norme statutarie di garanzia? Si può definire con atto normativo
l’identikit del dirigente per poi dettagliare con atti
secondari i suoi particolari requisiti professionali per
tipologie di attività? Si può scindere l’organizzazione
del lavoro di tipo privato dalla funzione di tipo pubblico? Si può
tentare un decalogo del buon amministratore? Si possono
intrecciare i destini collettivi ed individuali della gente con
la professionalità dei dirigenti? Si può immaginare un sistema
di valutazione meno farraginoso e più socialmente utile? Si può
immaginare l’istituzione di un’area quadri? A queste e
ad altre domande occorre dare risposta per tentare di assicurare
alla dirigenza dello Stato il ruolo e la funzione che le
competono. Soprattutto in un momento di forte decentramento
istituzionale che postula un centro maggiormente
professionalizzato per accompagnare i pur necessari processi di
territorializzazione di alcuni servizi pubblici. Come ha
acutamente osservato Geminello Alvi (editorialista del Corriere
della Sera) "il problema dei politici è di rifare lo Stato".
Il problema dei dirigenti sembra essere quello di renderlo utile
(aggiungiamo noi).
Saremo capaci d’immaginare il nuovo, di proporre soluzioni
condivisibili e non corporative, di tutelare, assieme alla
professionalità dei dirigenti, anche gli interessi dei cittadini
amministrati ? Saremo capaci di farci capire dalle persone in
buona fede e di fronteggiare quelle che non lo sono?
Queste riflessioni si offrono per l’approfondimento del
dibattito e per l’individuazione delle possibili soluzioni.
2 dicembre 2002
Giancarlo Lo
Bianco
Antonio Caponetto
Giuseppe Negro
Contributi e commenti
Amilcare
Bori
Andrea
Malusardi
Daniele
Orazi
Vincenzo
Santoro
Vincenzo
Santoro - II°