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IL TRIBUNALE

 

A scioglimento della riserva espressa all'udienza del 28 aprile 2004, letti gli atti ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa iscritta al n. 220017/03 promossa da: Calascibetta Michele. Contro il Ministero dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca; Presidenza del Consiglio dei ministri, Dipartimento della funzione pubblica, Di Stefano Guido, controinteressato. Il ricorrente con ricorso ex art. 414 del c.p.c. ha dedotto di avere sottoscritto in data 8 gennaio 2001 un incarico quinquennale di direzione di ufficio di livello dirigenziale generale e precisamente di direzione dell'Ufficio, scolastico, regionale della Sicilia. Ha proseguito specificando che con nota n. 11274/MR del 24 settembre 2002 gli veniva comunicata la mancata riconferma nell'incarico gia' ricoperto cessato ex lege ai sensi dell'art. 3, comma 7 legge n. 145/2002 e preannunciato l'attribuzione di un incarico di studio della durata non superiore ad un anno con mantenimento del precedente trattamento economico, per carenza di disponibilita' di idonei posti di funzioni nel Ministero, successivamente attribuitogli: che con delibera n. 11304/MR del 25 settembre 2002 l'incarico da lui ricoperto in precedenza veniva affidato per la durata di due anni al dott. Guido Di Stefano; che in data 8 ottobre 2003, alla scadenza dell'incarico di studio, gli e' stato proposto un incarico dirigenziale di II livello con declassamento oltre che professionale anche economico. Ha precisato di avere infruttuosamente esperito la procedura cautelare d'urgenza ex art. 700 del c.p.c. Ha, quindi, chiesto al giudice del lavoro: «di sollevare questione di costituzionalita' dell'art. 3, comma 7, legge n. 145/2002 e, all'esito positivo del giudizio, ordinare al Ministro dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca di ripristinarlo nelle originarie funzioni di direttore dell'Ufficio scolastico regionale della Sicilia fino al 1° febbraio 2006: in via subordinata, previa sentenza non definitiva di accertamento negativo del diritto al ripristino nell'incarico originario, annullare le note n. 11274/MR e n. 11304/MR nonche' i conseguenti d.P.C.m. di nomina del dott. Calascibetta e del dott. Di Stefano, per la vlolazione dell'art. 3, comma 7, penultimo e terzultimo periodo, legge n. 145/2002 nonche' dell'art. 3, legge n. 241/1990 e dell'art. 1375 del c.c. e conseguentemente ordinare al Ministro dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca nonche' al Presidente del Consiglio dei ministri di incaricarlo nelle funzioni di direttore dell'Ufficio scolastico regionale della Sicilia dall'8 ottobre 2002 al 7 ottobre 2004, salvo altro incarico successivo equivalente ai sensi dell'art. 13 C.C.N.L. Dirigenza Area 1; in via gradata, all'esito infruttuoso della domanda precedente, disapplicare la delibera n. 11274 del 24 settembre 2002 ed il conseguente d.P.C.m., di nomina del dott. Calascibetta e per l'effetto ordinare al Ministro dell'istruzione dell'Universita' e della ricerca nonche' al Presidente del Consiglio dei ministri di attribuire al dott. Calascibetta un incarico equivalente, vacante alla data del 23 settembre 2002 o in data successiva, fino alla scadenza naturale, salvo altro incarico successivo equivalente ai sensi dell'art. 13 del C.C.N.L. Dirigenza Area 1; in via ancora piu' subordinata disapplicare la delibera n. 11274 del 24 settembre 2002 ed il conseguente d.P.C.m di nomina del dott. Calascibetta e per l'effetto ordinare al Presidente del Consiglio dei ministri di concerto con il Ministro per la funzione pubblica di individuare e far attribuire al dott. Calascibetta anche mediante interpello ai ministri competenti un incarico equivalente su posti vacanti o assegnati ad interim presso altri ministeri alla data del 23 settembre 2002 o in data successiva; in via ulteriormente subordinata disapplicare le delibere n. 11274 del 24 settembre 2002 e n. 11304 del 25 settembre 2002 nonche' i conseguenti d.P.C.m., di nomina e conseguentemente ordinare al Ministro dell'istruzione, dell'universita' e ricerca di effettuare la valutazione comparativa tra il dott. Calascibetta e il dott. Di Stefano ai fini del conferimento dell'incarico di direttore dell'Ufficio scolastico regionale per la Sicilia, secondo i modi ed i termini di cui alla legge n. 241/1990; In ogni caso condannare il Ministro dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca a corrispondere al ricorrente la retribuzione originariamente pattuita fino alla scadenza naturale del 1° febbraio 2006; condannare il Ministro medesimo a corrispondere al dott. Calascibetta il risarcimento del danno subito per effetto dei demansionamento inflittogli dall'8 ottobre 2002, in misura pari ad una mensilita' per ogni mese di demansionamento ovvero nella diversa misura ritenuta di giustizia; ordinare al Ministero medesimo di ricostruire la carriera del dott. Calascibetta a tutti gli effetti ed in particolare a quelli giuridici, economici e previdenziali, con decorrenza 8 ottobre 2002 nonche' a corrispondere al medesimo il risarcimento del danno da perdita di chance nell'accesso ad incarichi dirigenziali subito dall'8 ottobre 2002 nella misura ritenuta di giustizia; di corrispondere al dott. Calascibetta il risarcimento del danno subito alla propria reputazione personale, al prestigio ed alla dignita' professionale a seguito del mancato ed immotivato reincarico in misura pari ad Euro 120.000 o nella diversa misura secondo giustizia. Fissata l'udienza di comparizione delle parti, si sono costituite le amministrazioni pubbliche convenute che hanno contestato i presupposti di diritto della richiesta di rimessione degli atti alla Corte costituzionale, e hanno chiesto il rigetto nel merito di tutte le domanda per infondatezza; e' rimasto contumace il controinteressato. Preliminarmente deve essere esaminata la proponibilita' della questione di costituzionalita' sollevata dalla parte ricorrente. La questione di costituzionalita' appare rilevante nel presente giudizio sia con riferimento alla domanda principale inerente la richiesta di ripristino delle funzioni dirigenziali attribuite al ricorrente con contratto dell'8 gennaio 2001 fino alla originaria scadenza sia con riferimento alle richieste economiche e risarcitorie formulate nel ricorso «in ogni caso». Infatti, qualora si dovesse ritenere la incostituzionalita' della norma di cui all'art. 3, comma 7, legge n. 145/2002 nella parte in cui dispone la cessazione ex lege degli incarichi dirigenziali di livello generale in essere, la cessazione ante tempus dell'incarico dirigenziale affidato al ricorrente, in assenza del rispetto della procedura prevista dalla legge per la revoca anticipata e, soprattutto, in assenza di qualsiasi motivazione, renderebbe illegittimo il provvedimento di revoca stesso con conseguente diritto del ricorrente al ripristino dell'incarico fino alla sua naturale scadenza. Recita infatti - nella parte che qui interessa - l'art. 3, comma 7, legge n. 145/2002: «... i predetti incarichi cessano il sessantesimo giorno dalla data di entrata in vigore della presente legge. In sede di prima applicazione dell'art. 19 d.lgs. n. 165/2001, ai dirigenti ai quali non sia riattribuito l'incarico in precedenza svolto e' conferito un incarico di livello retributivo equivalente al precedente. Ove cio' non sia possibile, per carenza di disponibilita' di idonei posti di funzione o per la mancanza di specifiche qualita' professionali, al dirigente e' attribuito un incarico di studio, con il mantenimento del precedente trattamento economico, di durata non inferiore ad un anno..». Il sistema delineato dal d.lgs n. 165/2001 ha determinato, con riferimento alla dirigenza pubblica, una modifica sostanziale del regime di stabilita' degli incarichi, ormai conferibili solo a tempo determinato e per lo svolgimento di funzioni dirigenziali anche di diverso livello. Il sistema normativo vigente risulta, pertanto, incentrato sul principio della temporaneita' degli incarichi dirigenziali con la conseguenza che non e' quindi configurabile, per il dirigente cessato dall'incarico per scadenza del termine, un diritto all'attribuzione del medesimo incarico. Il dirigente, cessato dall'incarico per scadenza del termine avra' diritto al conferimento di un nuovo incarico con il rispetto delle norme sostanziali e procedurali di cui all'art. 19 la cui eventuale violazione potra' comportare esclusivamente la disapplicazione o l'annullamento del provvedimento di conferimento dell'incarico ed eventualmente il risarcimento del danno, qualora se ne siano verificati i presupposti, ma non potra' mai comportare per il giudice la possibilita' di sostituirsi all'amministrazione per il conferimento del precedente incarico ormai cessato o di altro incarico di funzione equivalente. L'unica ipotesi in cui si ravvisa la possibilita' di ripristinare l'incarico dirigenziale con provvedimento giudiziario si ha in caso di revoca ante tempus dell'incarico disposta con provvedimento illegittimo. In tale caso, infatti, l'annullamento, del provvedimento di revoca, comporta automaticamente il ripristino dell'incarico cessato illegittimamente. Nel caso in esame, come detto, la cessazione dell'incarico dirigenziale di livello generale del ricorrente e' avvenuto esclusivamente ed in assenza di qualsivoglia motivazione per disposizione della legge impugnata. Si e' cioe' verificata una situazione analoga alla cessazione dell'incarico per scadenza del termine, in quanto la legge n. 145/2002 ha anticipato gli effetti del decorso del tempo. In subordine, qualora si dovesse ritenere che in ogni caso, ripristinato il contratto originario, esso sarebbe comunque contra legem nella parte in cui prevede una durata superiore a quella massima legale ora prevista dall'art. 3, comma 1, lett. B) legge n. 145/2002 in tre anni, la questione di costituzionalita', assume rilevanza e deve porsi anche con riferimento a tale ultima norma, proprio in considerazione del diritto del Calascibetta al ripristino dell'incarico - illegittimamente cessato - fino alla sua naturale scadenza per tutti i motivi di seguito indicati. Si ritiene, quindi, che la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 7 ed in subordine dell'art. 3, comma 1 lettera b) della legge n. 145/2002 non sia manifestamente infondata per contrasto con gli artt. 1, 2, 3, 4, 35, 97 e 98 della Costituzione. 1. - L'esame della questione presuppone alcune brevi considerazioni rese necessarie dalle novita' legislative introdotte con la legge n. 145/2002 alla luce del principio costituzionalmente garantito da ormai numerose pronunce della Corte costituzionale di necessaria distinzione tra funzioni di indirizzo politico e controllo e funzioni gestionali o amministrative (v. per tutte sent. 313/96; ord. n. 11/2002). La legge n. 145/2002 ha diminuito la durata massima e ha eliminato la durata minima degli incarichi dirigenziali e ha introdotto il principio del c.d. spoil system come regola ordinaria per i segretari generali e per i capi dipartimento che decadono dopo novanta giorni dalla fiducia al nuovo Governo in ragione della loro «contiguita» con il potere politico (art. 3, comma 1, lettera 1, legge n. 145/2002) e come disposizione una tantum per i dirigenti generali (art. 3, comma 7, legge n. 145/2002) consentendo al solo governo in carica (e senza consentirlo ai governi successivi) di nominare alla testa di tutti gli uffici dirigenziali generali personale di propria fiducia. Il sistema appare in contrasto con il consolidato orientamento delineato dalla Corte costituzionale che ha piu' volte evidenziato la necessita' di garantire una situazione di equilibrio tra potere politico espresso attraverso l'azione del governo e potere amministrativo espresso attraverso l'agire dei funzionari o dirigenti pubblici. La situazione di equilibrio puo' essere mantenuta solo se la p.a. - che deve agire nell'ambito delle direttive ricevute dal vertice politico - conserva la sua autonomia gestionale che si concreta nella scelta degli strumenti piu' efficaci e piu' efficienti per realizzare gli obiettivi dati. Se questa e' l'ottica costituzionale dei rapporti tra potere politico e amministrazione non si comprende la necessita', per la parte che qui assume rilevanza, di disporre la cessazione ope legis - il sessantesimo giorno dalla entrata in vigore della legge - di tutti gli incarichi di direzione generale e di direttore generale degli enti pubblici vigilati dallo Stato. Non vi e', infatti, ragione di ritenere che i dirigenti generali in servizio alla data di entrata in vigore della legge n. 145/2002, pur avendo ricevuto l'incarico sotto la vigenza del precedente governo, non avrebbero con professionalita' e competenza perseguito gli obiettivi posti dalla nuova autorita' politica. In ogni caso se cosi' non fosse stato la legge garantisce la possibilita' di revoca dell'incarico per il mancato raggiungimento degli obiettivi ovvero per la inosservanza (anche non grave) delle direttive ricevute (art. 21, d.lgs modificato dalla legge n. 145/2002). La necessita' dell'adozione di un atto formale di revoca garantito dall'osservanza di un formale procedimento avrebbe escluso la possibilita' di qualsiasi forma di discriminazione, contestabile attraverso l'impugnazione dell'atto, e avrebbe eliminato il sospetto che la cessazione automatica degli incarichi sia stata posta in essere con l'intento, manifestamente incostituzionale per palese contrasto con gli artt. 97 e 98 Cost., (nell'interpretazione datane dalla stessa Corte costituzionale nelle pronunce citate) di garantire l'affidamento della gestione amministrativa a persone scelte per affinita' politica. La disposizione impugnata appare pertanto in contrasto con gli artt. 97 e 98 Cost. nella parte in cui non garantisce il rispetto dell'autonomia dell'amministrazione la cui azione deve essere imparziale e al servizio esclusivo della Nazione (e non della maggioranza di governo). 2. - La norma impugnata appare altresi' in contrasto con l'art. 3 Cost. per irragionevolezza. Come detto, la cessazione ex lege una tantum degli incarichi e' stata prevista dalla norma transitoria solo per i dirigenti generali. La medesima norma peraltro, consente l'attribuzione del medesimo incarico o di un incarico equivalente al dirigente cessato solo in caso di disponibilita' di idonei posti di funzione senza prevedere alcun di obbligo di motivazione se non la generica giustificazione relativa all'assenza di incarichi equivalenti in quanto gia' attribuiti ad altri soggetti ritenuti piu' idonei. La medesima disposizione (art. 3, comma 1, lett. l) legge n. 145/2002) prevede, viceversa come regola ordinaria per i soli segretari generali e per i capi dipartimento la decadenza automatica dopo novanta giorni dalla fiducia al nuovo governo. Per i dirigenti di secondo livello e' prevista invece, dalla norma transitoria, la conferma automatica in caso di mancata tempestiva rotazione degli incarichi, debitamente motivata ed alle condizioni previste dal contratto collettivo. Il sistema delineato e' contraddittorio. Se, infatti, si ritiene che i dirigenti generali hanno la medesima natura «contigua» al potere politico al pari dei segretari generali e dei capi dipartimento - come peraltro ritenuto dall'amministrazione convenuta che ha giustificato il procedimento seguito per l'attribuzione dei nuovi incarichi proprio in ragione della «fiducia» - non si comprende allora perche' la cessazione automatica e' stata prevista una tantum, restando cosi' precluso al governo successivo di nominare i suoi dirigenti di fiducia. Ed e' proprio in ragione della previsione dell'assenza di una durata minima degli incarichi (che consente il susseguirsi di incarichi anche di breve durata) che si rende giuridicamente possibile che il futuro governo debba mantenere nelle funzioni dirigenziali i soggetti nominati dal Governo in carica (ad esempio sul finire della legislatura) con una durata anche di tre anni. Se la fiducia politica e' la nuova veste del dirigente generale essa allora deve valere per ogni Governo e non solo per quello in carica. Se, viceversa, si ritiene che la dirigenza generale, al pari della dirigenza di secondo livello, partecipa delle funzioni di gestione e non anche di indirizzo politico, allora non si comprende la diversita' di disciplina nel regime transitorio. La differenza di trattamento peraltro ha valore sostanziale e non meramente formale, in quanto incide sulla possibilita' di sindacato dell'operato della p.a. Come detto, infatti, mentre ai dirigenti generali puo' essere attribuito un incarico di studio e quindi di esercizio di funzioni non equivalenti (dove la non equivalenza deriva dal mancato esercizio di compiti c.d. manageriali connessi alla titolarita' degli uffici dirigenziali - art. 19, comma 10, d.lgs. n. 165/2001) senza alcuna necessita' di motivazione, per i secondi la rotazione degli incarichi - da attuarsi alle condizioni previste dal contratto collettivo deve essere debitamente motivata. La differenza di trattamento e' del tutto irragionevole. Ne' si puo' affermare che tra l'una e l'altra dirigenza sussista una differenza strutturale atteso che entrambe afferiscono ad unico ruolo unico, sono soggette ad un unico sistema di incarico e decadenza. Non si comprende allora perche' a parita' di regime giuridico, sia stata disposta la decadenza dall'incarico per la dirigenza generale e la conferma automatica per la dirigenza di secondo livello. 3. - La norma in questione, in ragione del meccanismo di decadenza automatica dall'incarico in assenza di qualsiasi garanzia procedimentale e/o obbligo di motivazione appare altresi' in contrasto con gli artt. 1, 2, 3, 4 e 35 Cost. nella parte in cui prevede una deroga ingiustificata al principio di stabilita' dei contratti di lavoro sia pubblici che privati e viola il diritto alla personalita' professionale. I dirigenti generali, a cui l'incarico e' stato sottratto in assenza di ogni tutela dell'affidamento riposto nel contratto stipulato con l'amministrazione al momento di conferimento dell'incarico dirigenziale e senza alcuna apprezzabile giustificazione, vengono a subire un trattamento deteriore rispetto a quello in genere riservato ai lavoratori sia pubblici che privati, per i quali sono previsti dalla legge meccanismi di tutela a garanzia dell'immotivato o ingiustificato recesso dal contratto anche dirigenziale. Viceversa l'art. 3, comma 7, legge n. 145/2002 disciplina la cessazione dell'incarico dirigenziale come un effetto de jure derivante da una disposizione legislativa generale ed astratta privando il lavoratore di ogni forma di garanzia anche solo procedimentale e di contraddittorio. L'assenza di motivazione e di garanzie procedimentali incide altresi' sul diritto fondamentale attribuito al dirigente pubblico come ad ogni altro lavoratore alla libera esplicazione della personalita' nel luogo di lavoro. Il danno alla professionalita', infatti, non ha solo una indubbia natura patrimoniale, ma interessa anche la lesione del diritto fondamentale alla libera esplicazione della personalita' nel luogo di lavoro, garantito, dagli artt. 1 e 2 della Costituzione. Al dirigente pubblico, cessato dall'incarico ai sensi dell'art. 3, comma 7, legge n. 145/2002, e quindi ante tempus ed in assenza di ogni giustificazione, puo' infatti essere attribuito un incarico di studio - come nel caso in esame - in assenza di una giustificazione doverosa e ragionevole in base alla quale valutare una eventuale compromissione della professionalita'. La circostanza non e' di poco conto ove si consideri che per il conferimento di ciascun incarico dirigenziale l'art. 19 d.lgs. n. 165/2001 anche a seguito delle modifiche introdotte con la legge n. 145/2002 prevede una valutazione della capacita' professionale del dirigente da attuarsi anche con riferimento ai risultati raggiunti durante l'esecuzione del precedente incarico. Risulta allora determinante ai fini della salvaguardia del diritto alla professionalita' del dirigente pubblico, proprio in considerazione dell'importanza che la capacita' professionale del singolo dirigente assume nell'ambito della sua carriera, che ogni modifica delle funzioni sia accompagnata da una adeguata motivazione o giustificazione onde consentire l'effettuazione del giudizio di idoneita' alla copertura di incarichi di funzioni dirigenziali.

P. Q. M. Ritenendosi rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale sollevata dal ricorrente con riferimento all'art. 3, comma 7, legge n. 145/2002 e, in subordine, all'art. 3, comma 1, lett. b), legge n. 145/2002 per violazione degli artt. 1, 2, 3, 4, 35, 97 e 98 della Costituzione cosi' provvede: 1) sospende il giudizio; 2) dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale; 3) ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei ministri ed ai Presidenti delle due Camere del Parlamento. Roma, addi' 11 maggio 2004

 Il giudice: Orru'

04C0917