Prot. n.130/04
SEGRETARIO GENERALE
Roma 14 settembre 2004
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Al sig. Ministro On.le Antonio Marzano SEDE |
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Al Consigliere Dr. Giuseppe Borgia Capo di Gabinetto SEDE |
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Al Consigliere Marco Lipari Capo Ufficio Legislativo SEDE |
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Al dr. Francesco S. Leone Direttore generale per i servizi interni SEDE |
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Oggetto: |
Bozza di regolamento Ministero per le attività produttive. |
Si fa riferimento alla nota n. 2412/dlgs del 3 settembre 2004 con la quale è stato trasmesso alle OO.SS. la bozza del regolamento per la riorganizzazione del Ministero delle attività produttive e all'incontro del giorno 9 dedicato al confronto sul documento medesimo.
La Cida-Unadis, sindacato di soli dirigenti, in tale occasione di rilievo politico, per la presenza del Vice Capo di Gabinetto nella delegazione di parte pubblica, ha mosso alcune osservazioni di carattere generale che qui di seguito si riportano.
La consultazione sindacale ha un senso se la materia del confronto, nella fattispecie il progetto di riordino del MAP, è chiaramente definita nella compagine governativa, almeno nel suo impianto generale. Si ha, invece, la sgradevole sensazione che la consultazione delle OO.SS., da svolgere in tempi ristrettissimi, sia mero strumento per portare a conclusione una partita tutta interna a forze di Governo diversamente orientate. Sono a tutti note, infatti, le opzioni e le prospettive sulle competenze del MAP portate avanti dal Ministro dell'Ambiente e, perfino, da componenti politiche interne allo stesso MAP.
E' poi al quanto singolare che in una sede avente connotazioni politiche si chieda alle OO.SS. una valutazione urgente e positiva sul "progetto", complesso e sostanzialmente blindato, quando il contenzioso sindacale sul tappeto è piuttosto corposo, dal momento che, ad esempio, non sono più ripresi i lavori del "tavolo tecnico" sul sistema di valutazione dei dirigenti di seconda fascia, non è sta risolta la diversità di trattamento economico dei dirigenti appartenenti alle ex componenti dell'attuale MAP, non è stata neppure iniziata, a quanto è dato sapere, la procedura per far affluire al fondo (per la retribuzione di posizione e di risultato dei dirigenti) i proventi derivanti dai compensi per incarichi aggiuntivi retribuiti.
Infine, va aggiunto che, per dare un senso alla locuzione "sentite le OO.SS.", al provvedimento di riordino fossero allegate le osservazioni che le medesime avranno eventualmente formulato e fatto pervenire all'Amministrazione.
Comunque, la Cida-Unadis,, nello spirito di leale collaborazione che ne contrassegna il pensiero e lo stile, non si sottrae dal diritto-dovere di valutare il documento propostole.
Il documento, ennesima versione dell'atteso provvedimento di riordino del Ministero, è privo della tabella A), relativa alle definizione delle dotazioni organiche, prevista dall’art. 19 comma 1. Pertanto senza tale essenziale elaborato la consultazione non potrà ritenersi conclusa. Si richiama a tal proposito il contenuto dell’art. 10, comma 1, lett. a) del CCNL che rende obbligatoria la consultazione su “la consistenza e la variazione delle dotazioni organiche”. Inoltre non è stata fornita alcuna relazione con la quale l’Amministrazione avrebbe potuto rendere ragione delle scelte effettuate.
Mentre si ritiene indifferibile la sollecita definizione del regolamento attuativo del d.lgs. n. 34 del 22 gennaio 2004, che ha rideterminato le funzioni ed i compiti di spettanza statale del MAP, si rileva la carenza di strategia organizzativa e di sviluppo. Infatti, il regolamento è ridotto ad un esercizio di riporto di provvedimenti preesistenti.
Infatti l’elaborazione del testo del regolamento sembra limitata ad una operazione di declassamento a livello di materie delle funzioni incluse nelle aree funzionali individuate dal decreto legislativo n. 34 del 2004 ed alla loro attribuzione alle Direzioni generali, previa integrazione di alcune materie contenute nel precedente regolamento approvato con DPR n. 175 del 2001.
Si rammenta che il regolamento di organizzazione di un Ministero è l’ambito entro il quale, con la condivisione collegiale della doppia lettura ed approvazione del Consiglio dei Ministri, nonché del parere del Consiglio di Stato e delle Commissioni parlamentari, viene riconosciuto dal potere esecutivo la facoltà di auto-organizzazione interna nella definizione degli Uffici dirigenziali di livello non generale e della relativa dotazione organica. E’ il regolamento, infatti, che circoscrive, precisa e rende esclusive per l’Amministrazione le materie, riconducibili alle aree funzionali individuate nel decreto legislativo, nelle quali la sua azione è esclusiva. Si tratta di una legittimazione necessaria sia verso:
le altre Amministrazioni statali con competenze “contigue”;
gli organi di controllo che devono esprimersi sulla legittimità degli atti che saranno emanati;
i poteri locali ai quali la costituzione attribuisce competenze esclusive e/o concorrenti;
gli organismi comunitari con i quali collabora nella fase ascendente della definizione delle norme comunitarie.
Le modalità di compilazione suscitano due opposte critiche:
a. il contenuto del testo del decreto legislativo era fin troppo dettagliato così da costituire materie anzichè funzioni, per cui non si è ritenuto necessario procedere ad ulteriori dettagli;
b. il testo del regolamento rimane a livello di funzioni senza un necessario dettaglio delle materie.
Ciò fa si che i due testi, per i quali è previsto un diverso livello nella gerarchia delle fonti, presentino i medesimi contenuti, sicchè risulta evidente un deficit nella definizione analitica delle linee di attività intestate al MAP, che sono l’oggetto principale di ogni regolamento di organizzazione.
A livello di impostazione generale suscita perplessità il travaso delle tre aree funzionali in vere e proprie articolazioni organizzative. Ciò può appesantire la struttura, sembra introdurre surrettiziamente pseudo-dipartimenti e rischia di preludere all'introduzione formale dei dipartimenti, pur in presenza del Segretariato generale, i cui poteri e funzioni non appaiono di solo coordinamento. A questa osservazione fa eccezione l’area internazionalizzazione (artt. 8-11), per la quale la specificità e l’omogeneità delle materie rendono necessario un assetto omogeneo e l’attribuzione del ruolo di coordinamento ad una figura dotata di maggiori poteri amministrativi ad assimilabile ad un vero e proprio capo-dipartimento.
Inoltre, la collocazione della Direzione generale per i servizi interni all’interno del Segretariato generale sembra creare fra le due strutture un reale rapporto di gerarchia e, quindi, trasformare il Segretario generale in un “Super Direttore generale del personale” con sovrapposizione delle funzioni attribuite al Direttore generale.
A livello generale, non appare curato il profilo dei rapporti con gli enti territoriali (Regioni, Province e Comuni) e con le autonomie funzionali, principalmente le CCIAA, che viceversa sembra degno di maggiore attenzione in considerazione dell’attuale mancanza di strutture periferiche.
Sull’articolato CIDA-UNADIS formula le seguenti osservazioni:
Art.1, Art.2:
Il riferimento alle funzioni ed ai compiti di spettanza statale di cui all’art.2 del D.Lgs. 22 gennaio 2004, n.34 dovrebbe essere in realtà effettuato nei confronti dell’art. 28 del D.Lgs. n.300 del 1999 come modificato dallo stesso D.Lgs. n.34/2004. La specificazione delle aree funzionali appare, come già evidenziato, una superfetazione.
Qualora la scelta strutturale-organizzativa in direzione del Segretario Generale - sulla cui opportunità e funzionalità la scrivente ha non pochi dubbi, dal momento che la norma originaria (Bassanini) la prevede per le Amm.ni d'ordine (e il MAP non è tra queste) - sembrerebbe opportuno specificare subito che il Ministero si articola in un Segretariato Generale ed in undici direzioni generali, delle quali si potrebbe già prevedere l’elencazione.
L’attività di coordinamento prevista dal punto g) dovrebbe essere limitata a comitati commissioni ed organismi che interessano, in ugual misura, più direzioni generali.
Con riferimento al comma1, lett. e), la previsione “d’intesa con il Gabinetto del Ministro" appare non rispondente alle disposizioni di carattere generale di separazione fra la funzione di indirizzo politico, spettante al Ministro, e l’azione amministrativa di esclusiva competenza degli Uffici.
Sarebbe necessario inserire fra le competenze del Segretario generale anche il “coordinamento dell’attività ispettiva e dell’attività sanzionatoria delle Direzioni generali nelle materie di rispettiva competenza”, anche in vista dell’auspicata previsione di un ruolo di personale ispettivo.
I commi 2 e 4 appaiono superflui in quanto previsioni di auto-organizzazione che devono trovare collocazione/attuazione del decreto di cui all’art. 18 (comma 2) o in provvedimenti amministrativi adeguatamente motivati (comma 4 ultimo periodo) ovvero la ripetizione di disposizioni di legge (comma 4 primo periodo).
Appare invece oltremodo deleteria la previsione del comma 1 lettera d), secondo la quale il segretario generale “coordina i rapporti delle direzioni generali del Ministero con l’Unione Europea, gli organismi internazionali (…)”. Tale previsione, presa di peso dall’ art.5 comma d) del dlgs 300/99, si riferiva alla figura del capo dipartimento e non al segretario generale, e rischia, in un’amministrazione orientata al processo comunitario ed in questo pienamente integrata, di rallentarne gli aspetti decisionali.
Inoltre occorre chiarire la posizione dei dirigenti in staff che, ai sensi dell’ art.3 comma 2 possono essere assegnati alle dipendenze del Segretario Generale, in particolare se tale assegnazione ne comporterà l’incardinamento e l’estromissione dagli uffici di provenienza.
E’ inopportuna (in virtù di quanto sopra detto) la istituzionalizzazione dell’area competitività costituita dalle tre direzioni generali per la politica industriale, per il sostegno alle attività imprenditoriali e per gli enti cooperativi.
Art.5, Art.6, Art.7:
Fermo restando quanto detto a commento dell’art.4 si osserva che la quasi totalità delle competenze riportate nello schema di D.P.R. sono la letterale ripetizione delle funzioni intestate al Ministero dal D.Lgs n.34 del 2004. Nella estensione dello schema di D.P.R. ci si è dunque limitato ad un “taglia/incolla” dei blocchi del testo del D.Lgs. 34 del 2004 unito con punti estrapolati da limitate linee di attività tratte alla lettera dal D.P.R. n.175 del 2001. Tale “collage” non appare neppure curato, come testimonia l’evidente refuso della lettera b) del comma 1 dell’art.5 laddove le “competenze nazionali” erano, nella lettera a) dell’art 2, comma 1 del D.Lgs n.34/2004, competenze “regionali”.
In definitiva sono carenti dal punto di vista definitorio le funzioni ed i compiti sussumibili nelle elencate che, si ribadisce, ripetono testualmente le disposizioni già contenute nel decreto legislativo. Non si capisce, pertanto, quali siano in concreto le linee di attività sulle quali impiantare l’organizzazione delle tre direzioni generale. La questione, in particolare, appare di notevole importanza in relazione alle passate controversie in materia di agro-industria avute con il MIPAF. Ciò è tanto più attuale in quanto risulta avviata l’attività di riorganizzazione di quest’ultimo Ministero. Da ciò consegue che il testo da sottoporre all’esame del Consiglio dei ministri dovrebbe spingersi, dal punto di vista contenutistico, ad una precisazione ed ad un dettaglio ben più ampio rispetto al testo trasmesso.
La istituzionalizzazione dell’area internazionalizzazione costituita dalle tre direzioni generali per la politica commerciale, per le politiche di internazionalizzazione e per le politiche promozionali appare di scarsa utilità in quanto priva di adeguata autonomia organizzativa e contabile, ciò in considerazione sia dell’omogeneità delle competenze, sia dal suo decentramento fisico, che rischia di comportare ritardi e disguidi nei rapporti amministrativi e politici con la sede centrale.
Art.9
Alla lettera d) è aggiunto come la gestione del regime degli scambi e dell’attività di autorizzazione sia effettuata in coordinamento con la Direzione Generale per la Politica Industriale. Tale norma, implica che il rilascio di titoli all’ importazione, di svincoli, incameramenti, sequestri e confische in campo di import-export sia distribuita tra due centri di responsabilità, uno (quello tradizionale) dell’ ex Mincomes e l’altro dell’ex industria. La norma è palesemente illogica ed appesantisce gli oneri burocratici per provvedimenti amministrativi soggetti all’obbligo del rilascio normalmente in 5 giorni.
Art.10, Art.11:
Valgano tutte le considerazioni di carattere generale riportate per gli art. 5,6 e 7.
Vale quanto già detto agli artt. 4 e 8.
Art.13, Art.14, Art.15, Art.16
Le perplessità in merito alle scelte compilative, già espresse per gli articoli precedenti circa la mancata esplicazione delle materie relative alle direzioni generali, sono in questo caso aggravate dal fatto che in questo raggruppamento tre Direzioni generali su quattro sono di nuova costituzione e quindi, essendo prive di un riferimento univoco nella attuale struttura, non è stato possibile far ricorso ad integrazioni con le previsioni del precedente DPR n. 175, di modo che appaiono più evidenti le carenze nella definizione delle specifiche linee di attività delle singole direzioni genearli.
A titolo di esempio si segnala la mancata previsione del rapporto istituzionale della Direzione generale per l’energia e risorse minerarie con l’Autorità per l’energia elettrica ed il gas nonché la vigilanza ed i rapporti istituzionali con l’ ENEA e l’INFN, che, a tutto concedere, verrebbero ricompresi nel generico disposto del punto h) dell’art. 13, comma1.
Nell’utilizzo in blocchi del testo del D.Lgs. 34 del 2004, appare evidente una mancanza di riferimenti pregressi nella ripartizione delle funzioni (rectius materie) tra la Direzione generale per l’innovazione tecnologica, la Direzione generale concorrenza consumatori e servizi e la Direzione generale per la sicurezza dei prodotti e degli impianti. La lettura degli articoli in commento evidenzia, maggiormente, come lo sforzo di redazione della bozza non sia arrivato al livello di dettaglio necessario per differenziare la normativa primaria dalla normativa di rango secondario che dovrebbe individuare le specifiche linee di attività da attribuire a ciascun centro di responsabilità.
Infatti per la Direzione generale per la sicurezza dei prodotti e degli impianti non si è neppure esplicitata come specifica linea di attività le “competenze inerenti ai controlli di conformità delle macchine, degli impianti e di prodotti” già di attribuiti alla soppressa Agenzia per le normative ed i controlli tecnici, ai sensi del dlgs n. 300 del 1999. Inoltre, in mancanza di una relazione illustrativa della bozza in esame, appare poco intelligibile il perché, fra le funzioni di cui alla lettera c) del comma 1 dell’art.28 del D.Lgs. n.34 del 2004, le “politiche per la promozione e lo sviluppo del commercio elettronico” siano approdate alla Direzione generale per l’innovazione tecnologica e perchè “l’etichettatura e qualità dei servizi destinati al consumatore” sia allocata nella Direzione generale per la sicurezza dei prodotti e degli impianti.
Necessita, infine, di una riscrittura la lett. a), comma 1, dell’art. 16 in quanto l’attuale formulazione escluderebbe alcune competenze.
Art.17:
L’articolo dettaglia in modo esauriente le materie spettanti alla Direzione generale per i servizi interni attraverso le linee di attività già contenute nel D.P.R. n.175 del 2001 unitamente all’assorbimento di alcune funzioni del S.I.A.C. e l’aggiunta delle attività relative alla comunicazione ed alle pari opportunità. Per contro si istituzionalizza impropriamente la collocazione della Direzione generale all’interno di una struttura di coordinamento come il Segretariato generale.
Art.19:
Della mancata consegna dell’allegato costituito dalla tabella A), prevista dal comma 1, si è già detto nella parte introduttiva.
Occorre, tuttavia, con riferimento al comma 4 precisare che il processo di omogeneizzazione delle indennità di amministrazione deve avvenire con risorse aggiuntive salvaguardando i maturati economici in godimento, senza pregiudizio per il loro miglioramento relativamente ai dirigenti considerati in termini relativi privilegiati e senza ulteriori sperequazioni fra le amministrazioni confluite.
E’, inoltre, necessario verificare se la voce “indennità di amministrazione” è riferibile anche alle competenze stipendiali variabili dei dirigenti da omogeneizzare e cioè la “retribuzione di posizione” e la “retribuzione di risultato”.
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Distinti saluti
Il Segretario Generale Cida-Unadis
Massimo Fasoli